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從違憲審查基準的觀點論釋字第五八四號之問題

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


釋字第五八四號解釋文認為,八十八年四月二十一日修正公布之道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定:「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪,經判決罪刑確定者,不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。」乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性,就駕駛人個人應具備之主觀條件,對人民職業選擇自由所為之限制,旨在保障乘客之安全,確保社會之治安,及增進營業小客車之職業信賴,與首開憲法意旨相符,於憲法第二十三條之規定,尚無牴觸。又營業小客車營運之管理,因各國國情與治安狀況而有不同。相關機關審酌曾犯上述之罪者,其累再犯比率偏高,及其對乘客安全可能之威脅,衡量乘客生命、身體安全等重要公益之維護,與人民選擇職業應具備主觀條件之限制,而就其選擇職業之自由為合理之不同規定,與憲法第七條之平等原則,亦屬無違。惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由,作為保障乘客安全、預防犯罪之方法,乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施,但究屬人民職業選擇自由之限制,自應隨營業小客車管理,犯罪預防制度之發展或其他制度之健全,就其他較小限制替代措施之建立,隨時檢討改進;且若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時,即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制,俾於維護公共福祉之範圍內,更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨。

有關本號解釋之違憲審查基準,可觀諸其解釋理由書:「人民之工作權為憲法第十五條規定所保障,其內涵包括人民選擇職業之自由。人民之職業與公共福祉有密切關係,故對於從事一定職業應具備之資格或其他要件,於符合憲法第二十三條規定之限度內,得以法律或法律明確授權之命令加以限制(本院釋字第四0四號、第五一0號解釋參照)。然對職業自由之限制,因其內容之差異,在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由,立法者為公共利益之必要,即非不得予以適當之限制。至人民選擇職業應具備之主觀條件,例如知識能力、年齡、體能、道德標準等,立法者若欲加以規範,則須有較諸執行職業自由之限制,更為重要之公共利益存在,且屬必要時,方得為適當之限制。再者,國家對人民行使公權力時,均應依據憲法第七條之意旨平等對待,固不得有不合理之差別待遇;惟憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等,而係保障人民在法律上地位之實質平等,立法機關基於憲法之價值體系及立法目的,自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之不同規定(本院釋字第四八五號解釋參照)。」如與德國聯邦憲法法院於一九五八年藥房判決發展出的職業自由三階說相對照,多數意見只提及「職業執行規則」、「職業選擇主觀許可要件」二階,但未提「職業選擇客觀許可要件」。

對此許宗力大法官於協同意見書中指出:「不同寬嚴審查標準的選擇,應考量許多因素,例如系爭法律所涉事務領域,根據功能最適觀點,由司法者或政治部門作決定,較能達到儘可能『正確』之境地,系爭法律所涉基本權之種類、對基本權干預之強度,還有憲法本身揭示的價值秩序等等,都會影響寬嚴不同審查基準之選擇……本件涉及工作權(職業自由)之限制,屬經濟基本權領域,在美國一般採寬鬆審查,德國中度審查,所採標準雖然有異,但都不認為應該嚴格審查者。然考量因素還有許多。以對基本權干預強度而論,本件涉及對特定職業選擇自由之終身剝奪,對基本權干預程度不可謂不強,採嚴格審查非無理由;但從另一個角度觀察,本件涉及的是對職業選擇自由主觀條件之限制,該條件是人民憑一己能力可以滿足或避免的,相對於客觀條件之限制,該條件之滿足是人民憑一己主觀努力無法達到者,限制條件可謂較寬鬆,倘客觀條件之合憲性審查應採嚴格審查,則主觀條件限制自以採中度審查為宜。此外,本案涉及事務領域,無論是計程車管理制度或再犯評估等,本院大法官的專業能力與熟悉程度有一定侷限,採嚴格審查未必適宜……總之,不同考量因素指向不同寬嚴審查標準之選擇,多數意見經綜合考量,最後做成採中度審查的共識,應有其合理性。在中度審查下,目的合憲審查方面,要求系爭限制職業自由之法律所追求目的需是重要公益;手段適合、必要與合比例審查方面,就立法事實之認定,在斟酌一切相關情況、事實與知識之基礎上,審查立法者的事實判斷是否合乎事理、說得過去,因而可以支持。」

換言之,在「職業執行規則」、「職業選擇主觀許可要件」、「職業選擇客觀許可要件」三階裡面,許宗力大法官認為本案一開始就決定屬「職業選擇主觀許可要件」,故採中度審查基準。不過,許宗力大法官的中度審查基準從其手段與目的的論證過程觀之,卻有點像最寬鬆的合理審查基準,變成好像是以經濟基本權的本質在抉擇基準。這或許與其坦承「本件涉及工作權(職業自由)之限制,屬經濟基本權領域,在美國一般採寬鬆審查,德國中度審查,所採標準雖然有異,但都不認為應該嚴格審查者」有關,但卻與其所言「最後做成採中度審查的共識」有點矛盾,此外,中度審查基準與合理審查基準要如何界分也是個問題。

由於多數意見只提及「職業執行規則」、「職業選擇主觀許可要件」二階,而未提「職業選擇客觀許可要件」,所以感覺上不是合憲推定就是違憲推定,就是二重基準。再加上如果基準的立論根據是採行基本權限制程度及核心價值觀點,而非經濟基本權領域的觀點,就變成像林子儀大法官的看法:「多數意見的觀點,認為系爭規定對職業自由的限制屬於職業主觀資格限制,其合憲與否的審查標準應較諸對職業行使方式限制之審查標準更為嚴格。惟多數意見雖採取較嚴格的審查標準,並歷經調查程序,確知立法者立法之前完全沒有任何預測基礎、立法之後對於手段的有效性亦無法提出合理說明的狀況下,猶仍認為本案系爭的法律規定尚屬合憲。本席礙難贊同其論理與結論……多數意見沒有說明為什麼針對職業選擇自由的限制,較諸針對執行職業方式的限制,司法釋憲者應該採取較嚴格的審查標準審查其合憲性。推測其意,應係就職業選擇自由的限制與執行職業方式的限制,對個人職業自由的限制之程度不同,故而對其合憲性之審查,亦應有不同程度的審查標準。惟本席以為,在審查政府對職業選擇自由的限制之合憲性時,所以不能採取寬鬆的審查標準,而必須採取較嚴格的審查標準的理由,主要原因在於職業選擇自由對個人發展自我與實現自我,具有重要的意義。在現代民主社會中,職業不僅提供個人現實生活所需的經濟基礎條件,也是個人得藉以發展能力與實現理想生活型態的屏障與途徑,乃至於個人建構其存在意義與自我認識的要素之一。故而經由保障人民職業的選擇自由,人民方得以自由地發展自我、實現自我與完成自我。由於職業的選擇自由與個人人格的自由發展密不可分,政府如欲對其加以限制,自應以較嚴格的審查標準審查其合憲性,以免政府過度且不當的限制……手段不能僅是可以達成目的,而必須是可靠、具備實效,與目的之達成具有實質關連性之手段;同時,該手段固然不必是侵害最小的手段,但最起碼必須是經過斟酌選擇對人民權利侵害較小的手段。尤有甚者,立法者的選擇不再享有合憲推定,立法者因此須對於上述目的之重要性、手段之實質有效性與其侵害程度係可接受等,負舉證的責任.…..然而根據本案多數意見之說理,無論是對於手段侵害性的接受度以及對其有效性的採認,所反映的僅是一種相當低度的標準與舉證要求,幾至難以分辨其所宣示採取之較嚴格之審查標準與寬鬆的合理審查標準有何差別……。」

  由此亦不難窺出釋憲實務在援引國外學理時,有關違憲審查基準之立論根據仍頗有爭論,而不同的立論根據會導致不同的結果。究竟應以基本權種類、本質或者其重要優先順位,給予寬嚴之區別對待?或應根據基本權核心概念,容認其客觀面向及主觀面向,根據不同限制程度予以寬嚴之區別對待?似尚無定論。違憲審查基準美其名雖可以增加可預見性以防止恣意,惟如果操作不慎,恐將淪為根據基本權種類貼上重要優先順位之標籤,而成了一種未審先判的情況。基此,除了立論根據應予釐清外,公益的界定亦須使社會利益及個人利益得以調和,凡此實為未來應予努力之課題。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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