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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 李富金法官

法院系統垂直管理體制的思考

文 / 李富金法官
【台灣法律網】


人民法院作爲國家的司法機關,在社會生活中具有十分重要的作用,尤其在依法治國的今天,法院調節社會關係的作用更是無可替代的。但長期以來,法院管理體制上存在的一些不足制約了法院職能的充分發揮。黨的十五大已經提出推進司法改革,從制度上保證司法機關獨立行使審判權的號召,使法院管理體制改革逐漸擺上議事日程。
  
一、現行法院管理體制的弊端
我國現行的法院管理體制實行的是以地方黨委領導爲主、上級法院領導爲輔的雙重領導體制,即法院主要是受地方黨委的領導,向地方黨委報告工作,同時受地方人大的監督。上級法院主要在審判工作、隊伍建設等方面進行管理。在這種管理體制中,地方黨委起决定性的作用。實行以地方管理爲主的體制有地緣優勢,能保證管理的及時性和有效性,但從實踐中看,這種體制也存在一些明顯的弊端:
⒈ 審判的專業性受影響。
法院的工作主要就是審判,但由于法院直接受當地黨委的領導,所以當地黨委認爲是本地重要的活動,不管是否與審判工作有關,往往都要求法院參加,牽制了法院的精力。同時,由于行政權的擴張及習慣思維的影響,常常把法院與政府的一個職能部門同等看待。以致有的法院領導經常忙于應付當地黨委政府的各種會議,甚至出現連幼稚教育工作會議也通知法院參加的情况。地方搞文明創建、行風評比,法院都不能例外。有的地方還抽調幹警搞計劃生育、下鄉撫貧、拆遷征地等工作,使法院難以集中全力開展審判工作。最高人民法院雖然對這種情形于1999年專門發文進行制止,但效果幷不理想,原因就在于管理體制上的條塊分割。
⒉ 司法的公正性受影響。
由于法院的人事權、財權等與法院和法官密切相關的權力基本上都掌握在地方手中,法院在審理各類與地方利益密切相關的案件時,就不得不考慮地方黨政機關的利益。在行政審判中,不少案件都是法院動員可能勝訴的原告撤訴。而對計劃生育等一些敏感的行政案件,法院經常不敢受理。在審理和執行涉及政府的經濟案件中,法院判决往往也是左右爲難。對一些地方領導打招呼的案件,法官在判决時也往往不得不有所考慮,因爲法院的經費、法官的人事權及生活保障都掌握在地方手中。
⒊法制的統一性受影響。
由于法院的管轄範圍與行政區劃是完全一致的,這就爲地方保護主義滋生、蔓延提供了土壤。如果地方黨委不能很好地處理局部利益與整體利益的關係,對法院不恰當地施加影響,以爲大局服務和爲經濟建設保駕護航等名義片面要求法院保護本地的利益,就會破壞法制的統一和權威。同時,如果地方黨政不分,就更會加重這種負面影響。由于法官管理體制上的問題,使地方保護主義的存在具有相當的普遍性,從而形成“執行難”等問題。中共中央1999年11號文件轉發的《中共最高人民法院黨組關于解决人民法院“執行難”問題的報告》,說明了黨中央對法院工作的高度重視,同時也說明地方保護主義到了相當嚴重必須切實加以解决的程度。
  
二、實行垂直管理體制的必要性 
要解决現行法院管理體制中存在的問題,有必要實行垂直管理。所謂垂直管理,是指下級法院向上級法院負責,下級法院接受上級法院黨委的領導,法院的人事任免權、財權由上級法院掌握。實行垂直管理必要性主要體現在:
⒈ 保證法官居中裁判地位的需要。
法官就是居中裁判者,這就要求法官站在公正的立場上,不偏不倚地審理案件,不受外來因素的左右。公正是司法活動追求的主要價值目標,要實現這個目標,司法就應當是獨立的,法官就不應受到來自地方各種因素的干擾。我國的憲法、訴訟法等法律也多處規定人民法院審理案件不受其他機關社會團體的干涉。實行垂直管理,可以使法官的中立地位得到最大程度的保障。1999年10月20日最高人民法院公布的《人民法院五年改革綱要》中就明確規定,法院改革必須始終堅持依法獨立審判的原則。此外,實行垂直管理,上級法官在人事管理上享有自主權,就可從下級法院選拔優秀的法官,有利于提高法官隊伍素質。
⒉ 强化法院職能的需要。
司法是社會正義的最後一道屏障,法官的職責是神聖的。法官的中心工作就是審判,搞好審判,就可以維護社會穩定,就可以促進市場經濟有序發展,就可以化解人民內部矛盾,這就是推進依法治國,就是爲大局服務。所以,應當樹立正確的大局觀,抽調法院幹警搞計劃生育等工作就是爲大局服務的觀念應該摒弃。法院是無產階級專政的機關,是國家機器,不是工具。抽調幹警搞行政工作,正是“工具論”的表現。司法與行政應當各司其職,才能使國家機器協調高效運轉。
⒊ 維護法制統一的需要。
我國是統一的社會主義法制國家,法制是統一的,全國的市場經濟體系也是統一、開放的。這就要求人民法院在審判實踐中,必須維護國家的法制統一。即使是一個縣級法院的判决,它效力也是及于全國的。堅持國家的法制統一,也是《人民法院五年改革綱要》規定的法院改革的基本原則之一。不能因爲法院所處地理位置的不同,對同樣的案件就作出不同的判决。司法權一旦地方化,就必然産生地方保護主義,偏袒本地當事人的結果,會使外來投資者喪失信心,最終必然阻礙本地市場經濟的發展。實行垂直管理以後,法院就沒有實行地方保護主義的壓力與動力。
  
三、實行垂直管理體制的可行性 
在法院系統實行垂直管理體制,不僅在理論上是必要的,在實踐中也是可行的。
⒈ 有法律和政策依據。
黨的十五大確立了依法治國、建設社會主義法治國家的的基本方略,明確提出了推進司法改革的任務,爲法院改革提供了政策依據。依法治國同時也寫入《憲法》修正案,《憲法》具有最高的法律效力,爲法院改革提供了法律基礎。最高人民法院制定的《人民法院五年改革綱要》則描繪了法院改革的具體藍圖。在《人民法院五年改革綱要》中,明確要求“從維護國家法制統一,實現司法公正的要求出發,積極探索人民法院組織體系改革。”“根據維護法律權威和司法統一的要求,積極探索人民法院幹部管理體制改革,更好地實現党的領導和人大監督。”
⒉ 垂直管理能够加强和改善党的領導。
人民法院要保證正確的政治方向必須堅持党的領導,在《人民法院五年改革綱要》中也明確“必須始終堅持堅持党的領導”原則。党的領導主要是路綫、方針、政策的領導,由上級法院黨委進行領導更有針對性,更能把握法院的特點,能保證在審判工作中始終堅持党的領導,是加强、改善而不是削弱党的領導。
⒊ 法院垂直管理已經局部展開。
《人民法院五年改革綱要》規定:1999年底前,各省、自治區、直轄市高級人民法院對轄區的人民法院執行工作實行統一管理和協調體制。在條件成熟時,在全國建立起對各級人民法院執行機構統一領導的執行工作體制。根據我國的具體國情,法院的垂直管理也可以是漸進的過程,可以從審判工作的某一部分(如執行、行政審判)先行試點,也可以先在省級以下法院實行垂直管理,待條件成熟後再推向全國。
⒋ 垂直管理有先例可循。
目前,在省級以下的工商、稅務、海關等行政執法部門已經實行垂直管理,有效地克服了行政執法中的地方保護主義傾向。而法院實行垂直管理意義應當更加重大,對促進依法治國具有重要的作用。在法院改革中,我們有必要堅持從中國的國情出發,同時借鑒國外在法院和法官管理方面的有益經驗。在不少國家,由于司法獨立地位比較穩固,法官斷案只服從法律,基本上不存在地方行政干預審判的情形。
  
總之,法院管理體制改革是一項系統工程,需要配套改革措施,如建立新型的法官選任制度、法官身份保障制度、法院經費保障制度等等。實行垂直管理還涉及到修改法院組織法、法官法等內容,需要社會各方面的探索、研究和努力。

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