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民選總統與政黨的關係

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


從九月政爭到現在的政治動亂,基本上是被解讀為馬英九總統遷怒立法院長王金平擱置服貿協議,壞了他的馬習會、以及諾貝爾和平獎的春秋大夢,才會有行政權凌越立法權的粗暴舉止,因而有「公民憲政會議」的訴求,希望能好好釐清總統與國會之間的關係。針對這樣的政治僵局,已經有不少的建議。

最常聽到的是總統制會導致專制獨裁,真正採行總統制的民主國家只有美國,因此不如修憲改為內閣制。也有議者主張,國民黨的黨國體制陰魂不散,因此,應該建議禁止總統兼任執政黨的黨魁,也就是禁止「以黨領政」,這樣子,國會議員就可以維護立法的自主性。

儘管我們不喜歡國民黨政權、或是共產國家的「黨國體制」,也就是以政黨來支配整個國家社會,然而,民主政治畢竟還是免不了政黨政治。不管是美國人的「責任政府」(responsible government)、或是歐洲國家的「政黨政府」(party government),民主政治就是以黨綱及政見來交換選票,而政黨就是用來約束候選人的保證,以免當選後就忘了我是誰,不管是總統、還是總理。另外,政黨也是國會立法整合不可或缺的機制,否則,每個立委一個草案,十嘴九腳倉(屁股),那是不可想像的無政府狀態。

以西歐或是北歐實施內閣制的民主國家來看,比利時、奧地利、及義大利維持傳統的「以黨領政」,重大的政策一定要先在黨內討論後,才會透過國會來取得合法化。相對之下,英國、德國、及西班牙漸漸調整為「以政領黨」,一切以總理為馬首是瞻,也就是總理的「總統化」。至於瑞典、丹麥、以及荷蘭採取折衷,總理雖然主導政策,卻多半會跟同志會商。

民選的總統有自己的民意基礎,政權不需倚賴國會的信任,可以有相當的行政自主,加上手上握有人事權,大體不受國會、或是政黨的約束。如果總統候選人原本就是黨主席,多少也掌握國會議員提名的生殺大權;另外,總統候選人在競選過程往往有母雞帶小雞的作用,在同步選舉的情況下,同黨的議員多少欠他一份人情,只要不要違背民意、或是選區利益,總統曉以大義、或是動之以情多半有效。其實在內閣制之下,總理一般由國會最大黨的黨魁出任,只要不是黨內派系相互情軋,政策領導是理所當然的。

其實,不管是總統制、內閣制、還是雙首長制,各有其優缺點,並沒有所謂世界上最好的憲政體制,大體看我們希望政局穩定、還是政權快速反映民意。總統制的最大缺點就是碰到總統混日子卻又不能隨便找個理由叫他下台;內閣制雖然對民意相當敏感,卻可能政權時常易手;雙首長制表面上看來兼顧前兩者的優點,問題是雙元行政,總統與總理的權責不清、爭議太多。

我們必須指出,總統制的設計就是在先天上不信任行政權,因此刻意讓國會來加以制衡:相對之下,內閣制的精神就是行政與立法合一,不允許彼此有扞格不入的情況。因此,我們的問題出在國會制度過於陽春,缺乏強有力的調查、立法、及預算能力,以致於被總統吃得死死的;再加上立委選舉的政黨比例代表制,那是內閣制的特色,當年的設計有其歷史背景,卻讓總統拿來威脅不分區立委。當年以增修條文方式修憲,是政治上不得已的妥協,沒想到結果會像雜牌車,不管是八國聯軍的高鐵、還是法國馬特拉加掛加拿大龐巴迪系統,早晚出問題。

坦誠而言,除了政治制度(特別是憲政體制、及選舉制度),左右政治行為的還有其他非制度性的因素,包括社會、經濟、或是文化,甚至於領導者的人格特質(包含個性、風格、理念)。我們打個比方,要開車到一個目的地,到底是車子的形式、性能、路況、天候、還是駕駛技術比較重要?我們以為,不管是開房車、休旅車、還是跑車都好,不過,如果引擎不夠強,爬陡坡又開強冷氣,當然會拋錨。

如果是沒有內才、又嫌工具不好,先天不足、後天失調,換甚麼車都沒有用。一個總統如果執意把自己的理念硬是加在老百姓身上,選民無可奈何,只好下回要小心斟酌,不要又選出一個媒體高度包裝出來賣龍眼的。最後,那些立委也是很奇怪,已經連任的總統可以不管民心向背,難道他們也不想再選了嗎?當然,我們的選民好像也是十分善良,只要有服務就好,這種習慣被恩寵照顧的順民政治文化,正是豢養傲慢政客的溫床。試問,假如人民是雇主(patron),政黨是代理人(agent),而政治人物是代理商的代理商,到底誰比較大?誰是冤大頭?

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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