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公投門檻的討論

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


公民投票制度是用來彌補代議政治之不足,特別是在政客沆瀣一氣、或是政府面對重大政治課題之際。一般而言,公投適用的課題包括三種層次:首先是一般立法、重大政策、或是協議條約,接著是修憲或是制憲,最後是涉及領土、前途、或是主權更易。那麼,由服貿協議到核四案,既然引起社會軒然大波,不管是行政或是立法部門都不能取信於民,應當是要交給公民來定奪。

目前,朝野都有公投門檻過高的初步共識,不過,比較值得費心考慮的,萬一投票率過低,公投結果的代表性不夠,要如何規範。法國在1972公投是否加入歐洲共同市場,儘管67%投票者支持,投票率卻只有六成,實質上只有四成的公民幫政府背書,因為大多數選民不知道為甚麼要公投,總統龐畢度灰頭土臉。又以德國威碼共和國在1926年的公投為例,93.3%的人贊成將王室的財產充公,不過,最後卻被判定無效,因為憲法規定公投案不只是要投票者過半,還要具有投票公民數的過半。

也就是說,當我們說民主是多數決、而公投是傾聽人民的聲音之際,接下來就要問,人民的定義是甚麼。特別是,萬一贊成與反對的差距很小,強行公投的結果恐怕會造成社會的嚴重分歧,譬如魁北克在1995年的公投結果是49.42%比50.58%,愛爾蘭在1995年的離婚合法化公投是50.3%比49.7%。

為了避免少數人可以透過公投決定國家大政,也就是「假多數」,通常的作法有三種方式。首先是贊成者的得票率必須超過特別多數,譬如立陶宛憲法第一條(獨立的民主共和國)的修正案,必須獲得投票者的75%支持。愛爾蘭的1922年憲法規定,修憲必須有75%的投票者、或是過半選民的支持,相當僵硬。事實上,很少國家採取如此高標準,因為如果是具高度爭議性的課題,政治人物應該會想辦法自行妥協解決,不會丟給老百姓去對決。

第二種是贊成者的人數還必須超過具有投票權者的固定百分比,也就是是同時計算投票率、以及得票率。譬如丹麥一度修憲公投獲得91.8%支持,卻因為投票率太低(48.4%)導致未達公民數45%門檻而失敗(44.5%);目前,丹麥的規定已經降低為一般政策30%、修憲案40%。又如英國在1997年的蘇格蘭權力轉移公投,支持者51.6%、投票率63.8%,相乘為32.9%,未達40%的規定而無效。其實,葡萄牙、克羅埃西亞、摩爾多瓦的門檻是50%,形同刁難。

第三種是乾脆從投票率著手,規定必須超過固定百分比,譬如義大利在1997年舉辦七次修憲公投,都因未達50%鎩羽而歸;同樣地,葡萄牙的三次公投也因投票率未達過半而失敗,包括兩次墮胎合法案。有同樣規定的國家包括拉脫維亞、立陶宛、馬其頓、斯洛伐克、以及波蘭,實質上就是把不投的人當作反對票計算。

第四種是雙重過半,譬如澳洲的修憲案除了必須獲得全國的過半投票者支持外,還必須在過半的省獲勝,也就是六個省中間至少有四省。瑞士、加拿大、以及美國的修憲也是相當複雜,大體是聯邦制國家,不希望人口較多的邦挾人口優勢修憲剝奪小邦的自主性。

我們的『公投法』規定是雙重過半,也就是投票率、以及得票率都必須過半,可以算是屬於第二種模式,也就是兩者相乘的門檻為25%。民進黨近日的修法建議是將兩者合併為25%就好,應該是希望以得票率來彌補低投票率,也就是抵銷國民黨的消極抵制、拒領公投票。

其實,公投門檻高低端賴民主的自信、以及社會分歧與否。以奧地利、愛爾蘭、法國、以及西班牙為例,憲政公投只要多數決即可;相對之下,中、東歐的新興民主國家顧慮比較多,對於公投門檻的規定也比較嚴苛,以免當政者把政治制度當作壓制對方的武器。

北歐國家強調共識民主,對於內政公投小心翼翼,一旦舉辦公投,就表示國會運作出了問題;比利時、德國、以及荷蘭對於公投敬謝不敏,也有內部和諧的考量。當然,法國把公投當作總統對付國會的戰術性武器,那是當年第五共和國制憲的妥協,另當別論。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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