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國民黨聲東擊西,我們不應歧路亡羊—原住民族自治途徑

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


        在五都升格後,立法院緊接著在2010年初的臨時會修訂『地方制度法』,取消直轄市改制之前的鄉鎮市長、以及代表選舉,改聘為區長、或是區政諮詢委員。在新制下,儘管山地鄉改制後的區長仍然限定由山地原住民出任,不過,由於有資格擔任區長的原住民族精英未必是當地族人,加上選上都會區的山地原住民市議員未必來自五都轄區內的原鄉,部落的發展及照護可能鞭長莫及,族人因此怨聲載道,認為已經違反憲法增修條文第十條的規定,也就是「國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參與」。

        由於桃園即將升格為直轄市,縣內的復興鄉也將變成為區,原住民族人心惶惶,擔心重蹈台北縣烏來鄉、台中縣的平鄉、高雄縣那瑪夏鄉、桃源鄉、茂林鄉的覆轍,因此,希望立委能再度修訂『地方制度法』,恢復山地原住民鄉鎮的地方自治權。目前為止,已經有立委廖國棟、林正二、以及孔文吉提出修正案;內政部長李鴻源日前也表示,如果能在明年四月前完成修法,直轄市下的原住民區可望在明年底恢復選舉。

        我們好奇的是,既然國民黨在國會具有絕對的優勢,為何需要綠營政黨的背書?當年『地方制度法』修法之際,我們曾經要求立委能夠堅守原住民族的立場、抗拒黨的旨意,或者至少能獲得妥協,不要剝奪直轄市部落原住民族的地方參政權,因為,吞下去的肉很難再吐出來。當時保證升格後資源一定會比較豐富的政客還在,族人要追究其食言而肥的政治責任都來不及,為何還要拜託這些人開藥方?更重要的是,我們有必要釐清,原住民族的地方自治權跟我們長期追求的民族自治有何邏輯關係?究竟是相輔相成、還是有可能相互排斥?

        就本質上而言,民族自治是原住民族既有的權利(inherent rights),是依據主權而來的,不可加以剝奪;相對之下,地方自治則是為了治理方便而授予的權利(delegated rights),趙孟能貴之、趙孟能賤之。再者,民族自治的權限(powers)包含立法、行政、以及司法權,而一般的地方政府即使有民意基礎,大體還是以執行中央的政策為主,自主性相當小。另外,我們期待的原住民族自治區跟縣市具有同等地位,具體而言,就是能分配統籌款,而非看人的臉色。

        從民進黨執政到國民黨復辟,已經有多種民族民族自治草案的版本,包括實質版、程序版、混合版、以及空殼版。在馬英九政府「試辦自治」的指示下,當前原民會主委孫大川先是推動所謂的「空間合一」自治,也就是沒有土地的公法人,有如農田水利會一般,即是就是將靈骨塔當透天厝在賣。坊間傳言,最新的版本是全國設置一個原住民族自治區,聽起來類似瓦歷斯•貝林的階段性構思;只不過,如果自治區是歸原民會所轄,地位將不過是內政部營建署所管的國家公園,這是哪一門子的自治?

        大體而言,追求原住民族自治的途徑有三種可能(圖1)。首先是堅持原本的目標,心無旁騖、不要歧路亡羊(A);第二種方式是先追求地方自治、再伺機尋求民族自治,也就是回到原本30個山地原住民族鄉鎮的情況(B);第三種可能是兼顧地方自治、以及民族自治(C)。我們認為,第三條道路是沒有意義的,因為民族自治的權限遠比地方自治還多,因此可以排除考慮。

        比較值得討論的是,是否可以採取第二條道路,看起來循序漸進?也就是說,假設這是一種線性的關係,也就是國民黨政府津津樂道的「先求有、再求好」。那麼,我們必須回頭檢視現有的基層選舉,真的有幫助我們訓練自治的人才?經過民選的地方首長,當然是比較有尊嚴一點,至少手頭有固定的財源;儘管如此,鄉鎮的預算還是掌控在以漢人位多數的縣議會手上,還是在鳥籠裡頭:跟縣長關係好的,自然可以多分一點錢,只不過必須配合地方派系運作,仰人鼻息,未必能站在族人立場;關係疏遠的,如果有回饋金還好,否則,就只能望梅止渴。

        在地方自治與民族自治的光譜之間,有兩種可能(圖2)。第一種是在『地方制度法』設計原住民族自治專章,也就是嘗試在地方自治下實施民族自治。我們認為,這是不可行的,因為兩種自治的權利來源不同、性質與內容南轅北轍,硬是要湊合在一起,雞兔同籠,很難想像如何進行;當年,原住民族權利運動者主張另起爐灶,就是認為兩者互不相容,現在竟然為了權宜之計而自投羅網,豈不是由一個囚籠走向另一個籠子?更何況,制度設計往往有所謂的「路徑倚賴」(path dependent)的陷阱,大費周章設立專章,要如何進行改弦更張的說服?第二種思考方向是在現有的直轄市下設置原住民族自治區,不過,目前尚未看到較具體的設計;看來,位階還是太低,自治權有所侷限。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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