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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 施正鋒教授

由新疆七五事件週年看中國少數民族權利之可能發展

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


在2009年7月5日,中國新疆首府烏魯木齊發生維吾爾族與漢人之間的暴力事件,由於軍方介入,造成將近200人死亡、一千多人受傷,稱為「七五事件」。時值週年,中國政府嚴陣以待,唯恐流血事件再度重演。事實上,自從中共在1949年「和平解放」新疆以來,已經有三波重大的官民衝突,雖然最後都以武力鎮壓收場,只不過,宛如暴風雨之前的寧靜,表面上的平和,卻是醞釀著下一波更嚴重的衝突。

中國的少數民族政策師法蘇聯,也就是在其聚居的地方,允許成立自治區;此外,在中央的人民代表大會給予超額的代表席次,唸大學有相當的優惠,更讓漢人羨慕的是,少數民族不受一胎化政策的限制。近年來,有鑒於內陸與沿海地區的經濟發展差距過大,中央挹注大量財政補貼,更鼓勵廠商前往內陸投資,應該是假設經濟現代化可以帶來政治穩定。儘管如此,政府似乎仍然無法有效安撫少數民族對於整合的排斥,騷動仍有竄升之勢。

如果以族群關係、或是民族運動的理論來看,集體認同的發展,不外乎族人的期待與事實有過大的差距,尤其是在政治權力、經濟資源、社會地位、或是文化認同的分配不公平之際;在相對剝奪的情況下,正是菁英進行集體動員的絕佳良機。這時候,寄望政府是否能扮演大公無私的角色,除了起碼要排除對於少數族群的歧視,更要積極保障他們的權利,才有可能提高他們對於國家的認同感。

由於少數民族大多位於中國邊界地帶,往往具有高度的戰略重要性,因此,如何儘速加以整合,自是歷來統治者不可輕忽的要務。大體而言,在軍事征服之後,當務之急就是一方面攏絡上層領導者、一方面加緊老百姓的同化;如果緩不濟急,就要想辦法移入外人,以「摻沙子」的方式沖淡當地人口的百分比,特別是漢人。在這項政策的背後,最基本的假設是「非我族類、其心必異」,自然不能聽任少數民族的文化認同自由發展,以免被塑造成無法控制的非漢人想像。

我們可以看到,中國的少數民族政策的出發點,就是至高無上的國家安全保障。如果以傳統的現實主義觀點來看,軍力是維持領土完整的最終保障;相對地,如果從「社會安全」(societal security)的角度來著手,無形的認同才是關鍵所在,也就是如何調和族群認同與國家認同,不要讓兩者相互競爭、甚至於水火不容。問題是,在以漢人為中心的國家認同框架下,開放改革的中國政府只能以經濟利益的分享來曉以大義,刻意忽視少數民族在非經濟層面的需求;由於不能對症下藥,難免有力不從心之憾。

接下來,我們將以少數族群權利(minority right)為分析架構,初步考察新疆維吾爾族的權利保障。大體而而言,少數族群權利可以概略分為個人權(individual rights)、以及集體權(collective rights);所謂的個人權,是指因為公民的身分所應該享有的基本權利,譬如在政治、或是經濟領域上不受歧視,至於集體權,則是因為隸屬特定少數族群而集體擁有的權利,包括生存權、認同權、文化權、以及自治權等等。

就政治層面而言,雖然維吾爾等少數民族在中央人大會的席次高達15%左右,幾乎是全國人口百分比的兩倍,然而,真正的政治權力掌握在中共的中央委員會、及其中央政治局,少數民族頂多只有樣板的作用,沒有實質的決策權。在經濟領域,一般維吾爾人也感受到強烈的相對剝奪感。中國政府為了減少內陸與沿海之間的貧富差距,在2001年展開「開發大西部」,然而,受益的大致上是漢人,少數民族未必可以感受到向下涓滴的效果。

最讓維吾爾人不滿的是漢人所開的公司不喜歡聘用當地人,理由是教育程度不足、華語能力有限,因此,有些就業展甚至於公然在宣傳海報上寫著維吾爾人免議,這當然是可忍、孰不可忍,難怪,不管是工地、餐館、還是路邊,看來看去,就是外地來的漢人。如果是私人公司也就罷了,連公家機構也普遍擺出一付就是不用維吾爾人的態度,因此,具有大學學歷、華語流利的當地人,當然會認為這就是歧視;相對地,不管是石油、還是天然氣公司,漢人一來就有工作給他們,對當地人來說,這就是赤裸裸的差別待遇。

就生存權而言,既然滅種已經不為國際社會所能接受,少數民族最大的困境是連在自己的傳統領域也淪為少數,成為「雙重少數」﹙double minority﹚。對外來統治者來說,殖民統治是一個三部曲,先是軍事征服,接著是移入墾殖,再來著手同化,以量變來達到質變的目標,也就是所謂的「文化滅種」﹙cultural genocide﹚。在1949年,新疆的漢人不過7%,目前,不包括流民,漢人已超過40%,而維吾爾人不過45%。

另一個值得關注的重要指標,是中國在1954年設置的「新疆生產建設兵團」,顧名思義,原本的用意具有屯兵開墾的庶守性質;兵團的三名最高領導者兼任自治政府黨政要職,因此,算是中央派來監軍的八旗。現在,兵團則又被賦予企業的任務,下轄 1,500公司,包括11家上市公司;兵團總人口高達250萬人,漢人為主體,佔了88%,而維吾爾人只有6.6%。整體看來,儼然就是一個兼具黨政軍企四種角色的現代「伊犁將軍」,有人、有錢、又有地,因此,在維吾爾人看來,當然會覺得不是味道。

就認同的差異而言,除了突厥化的外貌五官、以及語言,維吾爾人與漢人的最大差別,就是信奉回教;除了表達對政府的不滿,回教儀式正是維吾爾人抗拒漢化的象徵性藩籬。對於無神論的中共來說,只要不挑戰政權的正當性,宗教是可以容忍的。然而,在1990 年代,突發衝突事件漸漸轉為預謀暴力行動,中國將回極端主義、恐怖主義、以及分離主義混為一談,回教信仰開始遭到嚴峻的控制。只不過,越是打壓、反彈越大,每回經過逮捕、審判、以及槍決三階段標準作業程序,維吾爾人的民族意識越是獲得凝聚。

文化權的基本指標是母語的學習、以及使用。在教育方面,維吾爾小學原本使用母語教學,進入初中,才開始學習華語;然而,政府在2003年起開始將維吾爾學校與漢人學校整併,維吾爾人從幼稚園必須開始學華語,喪失在學校學習母語的機會。在日常生活,由於華語逐漸成為學校、公司、以及其他公共領域的用語,維吾爾與幾乎成為不登大雅之堂的家庭用語,維吾爾小孩學習母語的機會大為減少,與同儕的溝通被迫使用華語。在過去,路上的招牌以維吾爾語為主,最下面一行再以華語譯注;現在,主客易位,招牌上只剩下華文,連維吾爾文都可以省了。

就自治權而言,中國在新疆雖然設置了維吾爾自治區,不過,並沒有真正的決策權,譬如說,自治區的人民政府對於東西天然氣管線架設,從規劃到執行,完全沒有置喙的餘地,權力掌控在黨的手中。另外,雖然自治政府的主席保留給維吾爾人,副手一定交給漢人來擔任,前者作為間接統治的工具,形同傀儡。這不只是「以黨領政」,更是「以漢制維」,因此,就是一種內部殖民的體制,反映的就是漢人政府對於少數民族的不信任。

儘管中共在打游擊階段主張過開明的少數民族政策,不過,在取得政權以後,表面上雖然揭櫫多民族的國家,還是以漢人來定義國家認同,也就是不脫「族群國家」(ethnic state)的本質上。既然如此,針對維吾爾人的權利保障課題,只能消極地採取「收編菁英、打壓百姓」的傳統做法。歷史告訴我們,夾在族人與外族之間,出面領導抗爭的,往往是接受同化最深的少數民族菁英。

中央政府當然知道不能只有高壓,還必須面對發展失衡的問題,因此,軟硬兼施,在選擇性武力「嚴打」之餘,嘗試著提供經濟上的好處。只不過,基本設施的改善難免有加強控制南疆之嫌,資源開採的利益又沒有多少留在當地,連就業機會都被外來的漢人捷足先登,經濟懷柔手段反倒是弄巧成拙。

即使經濟利益分配的問題取得妥善的處理,政治面向是否根據「政經分離」迎刃而解?在社會層面,因為漢人沙文主義而來的歧視現象,是否會就此漸次消弭?如果維吾爾人堅持捍衛自己的語言、文化、以及集體認同,政府願意同中存異的化,那麼,異中求同的契機是否會大為增加?

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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