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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 施正鋒教授

馬英九的「憲政固國」與憲政改造

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


    馬英九總統在520就職兩週年之際,提出「創新強國」、「和平護國」、「憲政固國」等「六國論」,描繪他對台灣未來黃金十年的願景。在「憲政固國」方面,他主張:

    要以廉能治理政府,兩年來,我們施行憲法,遵守憲法,雙首長制的運作十分良好,目前各界對於短期內是否要修憲並沒有形成任何的共識,大部分都認為不是當務之急。鑑於我們修憲門檻很高,社會成本很大,所以,若沒有社會共識,我們還是透過別的方法,包括修法、大法官解釋、建立憲政慣例這三個途徑來推動憲政改革,也就是推動一些具有社會共識又不需要修憲的改革。

    我們可以看到,他對於當前憲政體制的運作,是保持「自我感覺良好」的態度,頂多只需要透過立法、釋憲、以及慣例三個途徑來推動憲政改革。換句話說,他對於目前的「九七增修條款體制」,大體已經認為遊刃有餘,不需要大費周章去發動修憲的工程。

    儘管馬英九在競選總統之際,承諾「啟動台灣民主政治的第二階段改革」,不過,詳細考察其「實現權責相符的中央政府體制」,並沒有具體的內容。首先,他認為目前的下的中央政府體制近似於法國的雙首長制,先前八年之所以窒礙難行,是民進黨政府違反多數統治的原則,不願意交由擁有國會多數的政黨、或是聯盟組閣;言下之意,既然泛藍在國會掌有四分之三席次,當前行政與立法的多數黨一致,就沒有所謂的少數統治問題。

    眾所週知,馬英九是『中華民國憲法』的忠實信徒,對於七次修憲耿耿於懷;既然認為關鍵在於「行憲」,自然對於「修憲」、或是「制憲」戒慎小心,認為是更改國號、或是刺激選票的作為。他在五年前就說淂相當清楚,即使再次修憲,「怎能保證會修得比現在更好?」更何況,萬一條文變動過多,「憲法已經原味盡失,豈不是給民進黨一個更好的藉口,說那為何不乾脆弄個新的憲法算了!」

    因此,雖然他承認社會上有調整憲政體制的各種聲音,包括走向總統制、或是內閣制,不過,頂多只含混答應成立「憲法評估小組」,提出適當的限制改革方案。當然,這畢竟只是緩兵之計,重點在於他心目中的雙首長制是所謂的「自動換軌」。也就是說,國民黨在過去十年來,口中所說的「尊重多數」,不是指總統所獲得的票、而是國會的席次。因此,即使輸掉總統選舉,既然國民黨是立法院的多數黨,政權就要自動交給他們;相對地,如果馬英九贏得大選、又有國會優勢,順理成章,自然掌有組閣權。

    這樣的詮釋,未必符合一般選民的理解,也就是總統是選假的。當年,陳水扁雖然在總統大選沒有獲得過半的選票,畢竟,在相對多數的選舉制度下,他還是取得選民的託付;如果大家認為這樣的制度不健全,那麼,就應該立即發動修憲來調整,哪有選後才翻臉的道理?如果當年陳水扁總統交出組閣權,豈不表示,國民黨選贏、選輸都要組閣?天下哪有這樣的遊戲規則?由此可見國民黨鴨霸、輸不起的心態,也突顯當下的憲政體制有疏漏的地方。

    即使目前沒有在野黨挑戰國民黨政府組閣的正當性,不過,在過去兩年來,雙首長在先天上的制度性缺陷,也就是到底總統與行政院長之間的分工如何,還是不時出現。馬英九一上任總統就公開表示,在雙首長制之下,他會退居第二線、將第一線交給閣揆劉兆玄,由後者來對立法院負責。詳細看他的說明,就是由閣揆負責政策的規劃、以及執行,至於決策,當然是留給自己。說穿了,行政院長不只是總統的幕僚長、或是執行長,更是箭靶。這或許可以說明馬英九為何滿足現有的憲政體制,也就是出了是有人擔責任,而自己可以擔任有權無責的「超級大總統」。

    另外一種解釋是總統負責「兩岸、國防、以及外交」事務,內政交給閣揆。問題是,有些國家大事並非可以明確歸類為內政、或是涉外事務。以去年八八水災是否接受美國援助、以及今年的美牛事件來看,不僅鬧得國內沸沸揚揚,連友邦美國也啼笑皆非,最後,終於以國安會秘書長蘇起下台交代,除了顯露出行政部門本位主義、以及缺乏水平聯繫的窘態,最大的盲點,是到底誰才是老闆、誰可以出面擺平的問題。

    同樣地,在馬英九總統上任不久,出現股票大跌不止的現象,趕緊找相關部會首長入府開會,引起輿論抨擊,質疑總統是否逾越憲政分際。最後,總統府發言人不得不書面解釋,總統只是「關心」、並未「指示」,也就是說,日常施政的權責在於行政院長、不在總統,這就是「二線總統」的真諦了。換句話說,即使是口口聲聲強調「尊憲」、以及「守憲」的馬英九總統,還是要不時擔心是否拿捏分寸得宜的問題,如果動輒得咎,那麼,民選總統的意義何在?難怪,先前接受天下雜誌訪問「二線總統是否為雙首長制的缺口」,他回答道:「我一直納悶,雙首長制能否好好運作?」

    那麼,總統制、或是內閣制又如何?在總統制之下,選民有兩張票,分別選舉總統、以及國會議員;由於彼此各有自己的權力基礎,總統與國會並無直接的關係,只能透過相互牽制來達到制衡的目的。也就是說,獲得百姓直接授權的總統不用對國會負責,而國會也沒有發動不信任案的權力,當然,總統也不能解散不聽話的國會。在最壞的情況下,如果在野黨掌控國會的過半席次,也就是一般所謂的「朝小野大」,既然總統與國會議員有固定的任期,彼此只能在法案上相互拉鋸。

    相對地,在內閣制之下,選民只有一張票,直接選國會議員,再由議員推舉總理來組閣。由於總理的權力來自於國會,當然必須向國或負責。首先,就程序而言,執政黨必須獲得國會的過半席次,再不然,必須想辦法籌組聯合政府,否則,即使是國會中最大的政黨,少數政府注定是短命的。再來,就實質而言,如果國會對於政府的施政不滿意,可以發動不信任案;當然,總理也可以直接訴諸民意而解散國會,進而要求重新舉行改選。

    在一般人的想像中,內閣制似乎是比較適合民主發展,而總統制則比較容易走向威權、或是獨裁政權。乍看之下,這樣的印象式論斷好像言之成理,特別是由國人熟悉的民主國家來看,採取總統制的國家只有美國,採取內閣制的國家至少有英國、德國、以及日本,而採取雙首長制的國家只有法國。儘管如此,實證上未必獲得同樣的支持,以三波民主化的憲政發展軌跡來看,三種憲政體制被青睞的機率幾乎是不相上下。

    我們以為,在總統制之下,選民根據政績來決定是否賦予連任,責任清楚,不像在內閣制之下,選民對於總理沒有約束力,尤其是在選後組成聯合政府,政策妥協未必符合支持者的授權。儘管總統制可能因為執政黨無法順利取得國會的多數立法聯盟、容易出現弱勢行政,然而,即使面對在野黨在國會的牽制,政局至少還可以維持一定程度的穩定,尤其是民心寄望一個強有力的國家領導者之際,不用擔心因為政府更替頻仍而造成人去政息。至於總統「整碗捧去」的指控,未必在內閣制之下就可以避免,以泛藍目前在國會佔有優勢,根本就不用作任何妥協性的分配;相對地,一個具有民意基礎的強勢總統,他可以排拒黨內派系的掣肘,以超越黨派的人事、或是資源分享來形成執政聯盟。

    有一種說法是陳水扁總統過去喜歡「一人決策」,因此,如果是內閣制的話,就能對他有所牽制。其實,既然民選總統直接對百姓負責,最後還是要由他個人負所有的責任,因此,只能批評他的決策是否睿智,同志頂多只能質疑其政策是否悖離黨綱,卻沒有要求分享決策權的資格。

    最令人無法接受的是失敗主義的想法,也就民進黨在未來將無人可以與國民黨的候選人競爭總統選舉,因此,民進黨唯一有可能再度主政的方式,就是寄望國民黨內部分裂,透過內閣制的合縱連橫來組閣。雖然政治人物在進行制度選擇之際,多少會衡量何種制度對於自己比較有利;然而,人算往往不如天算,如果政黨只有短期的策略性考量,恐怕在選民唾棄之下,連固守地盤的機會都沒有,更遑論在內閣制之下主導組閣?

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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