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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 馮興吾檢察長

我國生育保險制度若干問題的分析

文 / 馮興吾檢察長
【台灣法律網】


文 / 馮興吾 劉漫漫

內容摘要:生育保險制度既關係到廣大育齡婦女的切身利益,又關係到構建社會主義和諧社會宏偉目標的實現。本文針對我國生育保險制度建設存在的問題加以分析,提出了解決問題的相關對策。

關鍵字:生育保險制度;現狀問題;對策;分析


生育保險制度是指國家和企業為懷孕、分娩、哺乳和節育的婦女提供醫療服務、生育津貼、產假和休假,以及保障因生育、節育、撫養孩子而造成收入中斷的婦女及其孩子基本生活的一項社會保險制度。其宗旨是在於通過提供生育津貼、醫療服務和產假,維持婦女身心健康,並使嬰兒得到精心照顧和哺育。我國現有生育保險制度經過十多年的運作,對保障企業女性職工的合法權益起到了積極作用,但是也存在諸多問題。①本文擬對目前生育保險制度建設亟待解決的問題與對策加以研究和探討。

一、我國生育保險制度的現狀

目前,我國女職工生育主要享有以下兩類待遇:

(1)生育費用由用人單位負擔和管理。其法律依據是1988年國務院頒佈的《女職工勞動保護規定》。其適用範圍包括我國境內一切國家機關、人民團體和企事業單位及其女職工。相關待遇標準按照同年原勞動部頒發的《關於女職工生育待遇若干問題的通知》執行。具體內容是:女職工產假期間工資照發;女職工懷孕,在本單位的醫療機構或者指定的醫療機構檢查或分娩時,其檢查費、接生費、手術費、住院費和藥費由所在單位負擔。

(2)實行生育保險。其法律依據是《勞動法》和《企業職工生育保險試行辦法》 。其核心內容是:對生育實行社會保險,生育費用社會統籌,以適應社會主義市場經濟體制和建立現代企業制度的需要,促進企業公平競爭和婦女平等就業。具體辦法是,企業不論男女職工比例多少,按照統一費率(最高不超過職工工資總額的1%)繳納生育保險費,建立生育保險基金。職工生育津貼和生育醫療費由生育保險基金支付。目前,生育保險覆蓋範圍主要是城鎮企業及其職工。主管單位為各級勞動保障行政部門,由社會保險經辦機構負責經辦。

二、我國生育保險制度建設中的問題

1、參保率低,強制性弱,對生育保險認識不高

一是由於受現價段生產力發展水準的限制和傳統觀念的影響,不少人認為生兒育女是婦女的天職,是家庭私事,沒有認識到人類社會的發展和進步來自物質資料生產和人類自身再生產兩大方面。②二是生育保險在五大保險(養老、醫療、工傷、失業、生育)中無論從資金規模上還是從受益物件上都屬於“小”險種,在相當一些地方未能引起足夠重視,客觀上造成了企業實際參保率不高;再加上生育保險金繳納缺乏強制性,一些企業繳納不到位。

2、參保人數少,覆蓋範圍較小,發展不平衡

《企業職工生育保險試行辦法》規定生育保險的對象為城鎮企業已婚女職工。不包括鄉鎮企業的女職工、女性自主創業者、非正規就業的婦女(包括個體戶、家政服務工、鐘點工、臨時工、非全日工和在自己家堨]活幹的人)等。③目前,參加生育保險的主要是國有企業,各種非公有制企業、集體企業參加的較少;經濟發展較快的東部地區,生育保險社會統籌覆蓋面較大、參保人數多,而經濟相對落後的中西部地區生育保險制度改革進展緩慢。

3、基金運行管理方式不科學,社會化管理體系不合理

女職工生育所有費用均由企業或單位負擔,致使女職工只能盲目地依賴企業和單位,不僅保障能力脆弱,而且也無法形成社會統一的生育保障基金與保障制度,各個單位會因女職工的多寡而造成負擔不公平的現象。一些效益好的企業和單位可以依法給生育女職工生育權益,而一些虧損單位往往難以保障女職工生育權益和女職工生育期間的收入權益。同時,現行的由社保經辦機構回撥給企業,職工由企業領取的支付方式不盡合理,不利於對職工利益的保護。

4、支付標準不統一,管理不規範

由於各地生育保險發展不平衡,在基金提取辦法、支付方式、享受條件、待遇水準等方面存在很大差異。如我國規定產假為90天,與國際相比明顯過短,且沒有規定撫育嬰兒的假期;④一些地區社會保險經辦機構長期違反《城鎮職工生育保險試行辦法》的規定,採取定額支付的方法,支付水準偏低,造成基金收大於支,積累過高,而企業和女職工負擔加重,造成一些企業不願參加生育保險。

5、婦女的就業權益不平等,家庭社會不穩定

傳統生育保險制度下女工生育的一切費用由企業承擔,這不符合市場經濟條件下作為理性經濟人的企業行為,最終導致企業不願招用女性職工,造成女性就業權利難以保障。⑤這種狀況不利於發展多種所有制並存的經濟結構和激發勞動力市場活力,損害部分企業和婦女的合法權益。女性職工少的企業,希望通過企業保險而少繳保險費以降低企業成本,女職工多的企業則希望通過社會統籌來分擔企業的成本。效益差的、破產的企業甚至會放棄執行生育補償,嚴重損害婦女權益。為了規避風險,有些企業儘量減少甚至不聘用婦女,使婦女的平等就業權益受到侵害,使勞動市場畸形發展。如一些單位尤其三資企業等,解雇孕產期、哺乳期女工、減發工資、調崗換崗的事屢見不鮮。據資料顯示,在女性就業機會緊張、就業壓力大的情況下,當個人事業發展與生育孩子產生矛盾時,61.8%的女性選擇事業,39.2%的女性選擇孩子,尤其是高學歷、高職位的女性更是選擇了事業而不要孩子,這不僅損害了女性的生育權,也必將影響家庭的穩定。

6、立法滯後,生育保障不能發揮作用

《城鎮職工生育保險試行辦法》多年還停留在試行階段,保障的物件為在職母親和嬰兒,其有些條款已不適應形勢發展需要;《女職工勞動保護規定》規定,不得在女職工懷孕期、產期、哺乳期降低其工資標準。生育女職工的產假工資為100%,而《企業職工生育保險試行辦法》規定,生育女職工的生育津貼按照本企業上年度職工平均工資計發。這種待遇規定的差距及生育醫療費缺乏統規範的界定標準等都在實施中遇到一些問題,給操作帶來一定難題。⑥

三、我國生育保險制度建設中問題的對策

1、強化生育保險意識,健全社會保障體系。

建立包括生育保險在內的比較健全的社會保障體系,是加快構建社會主義和諧社會大目標的重要內容。生育保險作為一項社會系統工程,涉及社會各個角落、每一個家庭,必須動員和依靠全社會的力量共同做好這項工作。為此,要加強生育保險理論普及教育,結合養老保險改革及家庭人口微型化趨勢,破除生育是家庭私事、婦女個人私事等陳規陋習,通過開展全方位、多層次、多形式的宣傳教育和社會服務活動,擴大人民群眾的參與範圍,提高參與度,轉變舊認識,從中華民族百年大計出發,從提高整個民族素質出發,對生育保險在認識上和行動上有一個新的突破和飛躍。

2、擴大保險覆蓋面,實行社會大統籌

在完善生育保險制度過程中,應根據我國社會和經濟發展的現實,在嚴格執行計劃生育基本國策的前提下,根據各地具體情況,適當擴大生育保險的覆蓋範圍,而不應僅僅局限於“城鎮企業及其已婚女職工”,將機關事業、城鎮居民以及非正規就業婦女、農村育齡婦女等納入生育保險保障範圍,既健全和完善了生育保險制度體系,也有利於通過“大數法則”實現共濟。⑦ (1) 逐步將非正規就業的婦女,以及各種非公有制企業、集體企業、個體工商戶、鄉鎮企業中的從業女性均納入到保險範圍之中。應逐漸擴展到個體、私營企業、外資企業等非公有制領域,使千千萬萬個女職工從中受益;要特別關注困難企業、破產企業的女職工,保障她們在生育期間享受到應有的待遇。(2) 可將覆蓋範圍擴大到已繳納過生育保險而又失業的婦女。婦女在失業期間生育,更需要社會扶助,只要她曾參加過生育保險,就應當有權享受生育保險待遇。(3) 對非婚生育婦女的權益也應給予合理的法律保護。要根據時代和社會的發展,排除不合理因素,在立法中體現人人平等的憲法原則,給予非婚生育婦女合理的法律保護。(4) 婚內生育戶的男性哺育義務人及節育責任承擔者也應享有相應的權益。生育期間給予生育戶的男性職工一定假期照顧自己的妻子已經成為一種立法趨勢,全世界約有36 個國家規定了“父親育兒假”。同時,對做節育手術的男性,也應給予一定的生育補貼和待遇。(5)外籍人員與境外就業人員。經濟全球化趨勢加快了勞動力跨境流動,將外籍人員納入本國生育保險的範圍以及如何處理境外就業人員的生育保險已成為無法回避的問題。⑧

3、 拓寬保費來源管道,多方籌集保險基金

生育保險基金是整個社會保險基金中的一個組成部分,是依據國家法律專門為生育職工支付有關待遇而籌集的款項。其主要作用是為生育而暫時離開工作崗位的女職工支付醫療費用和生育津貼。基金問題是生育保險的核心問題,必須開動腦筋拓寬管道,多方加以籌集。一是通過擴大生育保險覆蓋面收繳;二是“資產變現”籌集;三是建立生育保險附加費強征;四是可向國家銀行、世界銀行、甚至外國銀行貸款籌集;五是由政府財政支付;六是企業按工資總額一定比例提取;七是女職工按個人工資數的一定比例交付,其主要管道是企業、國家、個人。三家基金的比例應是企業拿大頭,政府、女職工個人拿小頭。企業、個人的繳付比例,原則上低於養老保險,高於失業保險。同時,生育女職工個人要建立個人帳戶,實行義務與權利對等的原則,以激勵生育女職工繳費積極性。

4、構建科學的基金運行管理體系,提高生育保險社會化管理水準

(1) 改革現行的基金支付方式。現行的由社保經辦機構回撥給企業,職工向企業領取生育基金費用的方式,會導致企業因效益不好而難以及時足額支付的情況出現。為確保生育保險發揮其應有的作用,應將生育費用由生育保險承保機構直接支付給受保人。應建立健全社會化管理服務網路,可為參保職工建立個人保險帳戶,以使職工不因工作的變動而無法享受應有的保護,逐步做到生育醫療費與定點醫療服務機構直接結算,使女職工無論流動到哪里都能享受生育保險待遇。(2) 制定合理方便的生育保險費用結算辦法,以確保參保者既能充分享受生育補貼又能有效杜絕不合理的開支。如可以採取“以定額支付方式為主,根據實際情況設立生育保險難產危產調劑金”的方式。如採取的“雙定”(定點醫院、定額結算) 辦法,即女職工到定點醫院生育,社會保險經辦機構與定點醫院實行定額結算。並把醫療機構納入監督體系,使受保者與醫療機構互相監督。如天津市規定參保職工在異地發生的產前檢查費、生育醫療費、生育津貼和計劃生育手術費等,先由個人墊付,再由用人單位統一向登記參保區、縣社會保險經辦機構辦理結算。⑨

5、加大監督管理力度,完善懲罰措施

由於生育保險的監督管理力度不夠,對未執行生育保險的企業又無相應的法律規制,從而造成對社保機構的不信任與抵制心理,生育保險實施阻力很大。因此,應做好: (1) 將生育保險工作納入規範化管理管道,定期進行執法檢查,設立專門的統一機構管理並監督生育保險的運行過程,加大對管理機構的監督和管理,使其經費使用情況,定期向社會公佈。如2008年3月1日起實施的《合肥市職工生育保險辦法》規定,如果用人單位違反規定不參加生育保險,或者未按規定申報應當繳納的生育保險費數額,情節特別嚴重的,將對直接主管負責人和其他直接責任人員處以5000元以上10000元以下的罰款。⑩要加大對未按照規定執行生育保險企業的懲罰力度,增強法律的強制性,真正促進對生育婦女的權益保護。對未執行生育保險的要監督和責令其執行;對欠繳費的或瞞報工資額度和人數的,責令其改正並給予相應的罰款;對騙取保險金的責令退還並給予1 到3 倍的罰款。(3) 要把實施女職工生育保險制度同計劃生育工作有機結合起來。我國現階段,為控制人口數量提高人口素質,應在補償水準上對一胎生育予以鼓勵,如發放“獨生子女生育津貼”等。對於不按計劃生育要求超生、多生的婦女,不但不能給予生育保險統籌金,而且要進行處罰。(4)切實加強生育保險統計資訊等基礎性工作。要充分利用社會保險資訊系統網路,加強對參保單位元職式基礎資料的管理;要從有利於社會保險的一體化管理出發,降低管理成本,提高工作品質和效率。11

6、提高生育保險社會化程度,加快法制建設步伐

按照依法治國基本方略的要求加快生育保險法制建設。目前,我國迫切需要制定一部《生育保險條例》,作為維護婦女就業權益的法律依據。通過法律形式,規範生育保險管理行為和職責,確立有效的管理制度,建立與經濟發展相適應的社會統籌生育保險模式。12同時,需要用法律的形式確定生育期間的待遇保障水準與經濟發展速度相適應,這樣才能保證全國生育保險制度的統一、衡平、完整和規範。


——————————
① 蘆銘:《淺談生育保障存在的問題及對策》,2008年第二期第116頁。
② 刁熙軍 曲天娥:《對我國生育保險制度建設的思考》,《山東省農業管理幹部學院學報》,2007年23卷第5期第92頁。
③ 潘錦棠:《生育社會保險中的女性利益、企業利益和國家利益》,《浙江學刊》,2001年第6期。
④ 張鳳仙:《淺析我國生育保險制度改革與發展》,《山東勞動保障》,2007年第4期。
⑤ 徐梅鑫:《關於社會保障之生育保險制度的綜合評述》,《大眾科學(科學研究與實踐)》,2008年第1期。
⑥ 陳文水:《當前生育保險存在的問題及對策》,《當代經理人 理論廣角》,2006年第12期第224頁。
⑦ 張穎:《關於推進生育保險工作的幾點思考》,《中國勞動保障報》,2007年9月14日第3版。
⑧ 孫啟泮:《生育保險法制建設初探》,《南京人口管理幹部學院學報》,2007年4月第23卷第二期,第11頁。
⑨ 武金梁 張璐:《生育保險十大問題備受關注》,《天津日報》,2006年8月7日第5版。
⑩ 夏麗霞:《生孩子可報銷更多費用 專家解讀生育保險新政策》,《新安晚報》,2008年1月15日。
11 磊石:《工作研究》,《兵團工運》,2007年第5期第36頁。
12 劉英:《我國生育保險制度存在的問題及對策研究》,《陝西理工學院學報(社會科學報)》,2006年第24卷第4期第28頁。

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作者簡介
安徽省郎溪縣人民檢察院檢察長
電話:0563-7011408
E-mail:notary1964@hotmail.com

 

 

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