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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 馮興吾檢察長

中部地區村民自治若干問題之法律分析(下)

文 / 馮興吾檢察長
【台灣法律網】


三、中部地區村民自治完善分析

()界定村委會組成成員任職資格條件,保障民主選舉的公正性

  
1.
對候選人的資格進行更加明確的界定

除法律上已規定的條件外,對年齡、身體素質、文化程度、個人在遵紀守法情況進行具體界定是有必要的,它可以使村民委員會這一組織始終保持活力,這對廣大農村居民的長遠利益是有益的。如安徽省甯國市西津辦事處風形山村嚴格按照省、市以及街道黨工委的統一部署和要求,超前謀劃、精心組織、周密安排,較好地完成了第七屆換屆選舉各項任務,既強力推進了村“兩委”班子交叉任職,減少了村幹部職權,又開展了黨總支委成員“兩推直選”試點工作,得到了上級組織和廣大群眾的充分認同。 ⑦(胡正平 楊巍:《村級組織換屆選舉工作的實踐與思考》,《宣城日報》,2008328,第3版)

   
2.
準確界定“賄選”

《村委會組織法》沒有明確界定什麼\是“賄選”行為。由於沒有一個具體的衡量標準,對“賄選”的認識也不盡一致。因此,不宜把“賄選”的認可範圍定得太大、但是應該具體明白。在確有證據證明其有賄選行為時,應由換屆選舉委員會裁定採取什麼\措施進行處理。如果處理程式過於複雜,就會與選舉程式發生矛盾,弄不好會使選舉久拖不決。

  
3.
組織競選、平等“拉票”

隨著公開選舉的深入人心,“拉票”現象會越來越普遍。這種現象的增多,起碼說明了選民的競爭意識增強。從樹立競爭意識和競爭精神的角度看,“拉票”行為是合情合理也是合法的。要在法律的框架內為合理競爭提供一種名正言順、公平合理的環境,讓候選人都有準確的、公開的表達自己施政方略的條件,這樣既可使候選人有機會向選民表達自己的真實打算,讓選民去評判,同時又可有效控制“上門遊說”、“小恩小惠”。甚至,允許候選人在換屆選舉委員會的幫助下,在公開場所自己組織會議,向選民宣傳自己的施政主張。

()、明確黨在農村的領導地位,加強民主管理的規範性

1.鄉鎮黨委要堅持領導、善於領導村民自治。

擴大農村基層民主,必須堅持党的領導,必須堅持依法辦事。按照《村委會組織法》的規定,鄉鎮黨委可通過村黨支部領導村委會開展工作,但是,按照《黨章》規定,黨必須在憲法和法律的範圍內活動,因此,鄉鎮黨委要正確理解和行使其對村委會的領導權,既要發揮領導核心作用,又要保障村委會依法行使自主權。鄉鎮黨委要瞭解實際情況,實事求是地分析、判斷和尊重村委會的意見,反對以黨委的決議或者以檔的形式要求村委會必須執行;要通過村黨支部,發現和培養農村的優秀分子加入共產黨;黨委要通過合法形式把農村中的優秀黨員送入村民自治組織,以組織的途徑來實現黨委的意圖,把村民自治組! ;織建設成為一個保障村民實現直接民主的堅實載體,同時也是黨在農村實施領導的堅實載體。

2.對村“兩委”的職能作具體界定,明確農村“兩委會”的關係

村支部從村級具體事務中退出來,即村支部不再管理村級的經濟、行政、公共事務等具體的、屬於村民自治範疇的工作。村支部可以從三個方面發揮作用:一是加強支部自身建設,增強支部的凝聚力和戰鬥力。二是向村民開展思想教育和黨的路線方針政策的宣傳工作,提高村民的思想覺悟水準,讓村民瞭解党的大政方針,從思想上保證了党的領導作用的發揮。三是支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。

3.要加強村黨支部對村民代表會議的領導,完善村級民主監督制度。

村黨支部要在村民自治中把村民代表會議這種經常性民主監督真正拿在手上抓,而不是要將行政權力拿在手上抓。隨著具體職能的嚴格劃分,村支部從具體村務中退出以後,村委會依法獨立行使村務管理,村支部加強和完善村民議事制度建設,村級權力的運作將會有一個清晰的分野。支部書記既可以通過選舉擔任村主任、還可以通過一定的程式擔任村民代表會議的負責人。

4.大力發展農村集體經濟,增強村民自治吸引力

集體經濟的壯大為村民自治的正常運轉提供了重要的物質保障。實行村民自治,發展農村基層民主,需要一定的經濟條件作保障。⑧(劉歡迎:《芻議我國村民自治問題及對策》,《華中師範大學研究生學報》,200710月,第46頁)因此,實行村民自治,必須大力發展農村集體經濟,探索發展集體經濟的方式方法,積極引導村民參加新農村建設,堅持“科教興農”戰略和農村“百千萬”工程,推進“一事一議”的落實,善於在組織和服務中求發展,不斷發展狀大農村集體經濟實力,增強村民委員會的服務功\能和村民自治的吸引力。

 ()、建立與村民素質相適應的新機制,促進民主決策程式性

1. 明確“村民”的新概念

(1)不以戶籍的性質,而是以權利義務相統一、以尊重個人的民主權利為第一準則來確定村民這個概念。即村民應包括居住在農村、戶口在當地的農業戶籍人員和城鎮戶籍人員,也包括戶籍不在當地,但在一定期限內履行了村民義務的其他長住人員。這樣才能保證每個長期居住在某地、並為當地做出了貢獻的公民能為選擇管理自己社會事務人而行使權利。

(2)要考慮到經濟社會發展、人員交流的增多而引起的人戶分離、社會階層、社會職業分化所帶來的影響。取消《村委會組織法》第十二條“不分”“居住期限”的規定,代之以一定的期限,如果連續居住超過一定期限,且與當地經濟與社會發展聯繫密切的人就應該賦予其選民權利,離開一段時間,不盡村民義務的就不予登記,以解決人戶分離問題。取消戶籍岐視,剝奪附加在戶口上的一切福利和岐視,戶籍僅具有戶口登記、遷移記錄和人口統計的功\能,不附加其他條件,不論戶籍何地,人人都享有平等的就業、入學和社會保險權利,並受憲法保護。⑨(趙俊超 孫慧峰 朱喜:《農民問新探》,中國發展出版社,200511月第1版,第96頁)  

2、落實村民的“罷免權”以強化權力的歸屬性

(1)明確行使罷免權、啟動罷免程式所需的最基本的要件。主要包括觸犯法律尚未構成犯罪或雖然構成犯罪但免予刑事處罰的;濫用職權的;違反計劃生育政策的;因嚴重失職,給集體、群眾造成較大經濟損失的;生活腐化墮落,造成較大影響的;搞家族、宗派活動的;工作能力差,多數群眾不滿意的;品行惡劣,如打架、酣酒、挑撥是非、不尊老愛幼的;連續三個月以上無故不參加村委會工作的。

(2)賦予鄉政府啟動罷免程式的權利和組織義務、並作出明確的界定。防止鄉政府權力的濫用或干涉村委會工作事件的發生。把群眾監督與鄉政府對其管轄範圍內的事務的監督有效結合起來。在處理影響公眾利益、全局利益等重大問題上,應該賦予鄉政府一定的許可權,使其責權相稱。

(3)要嚴格審核程式。民政部門和鄉鎮政府在接到罷免要求後,首先要讓其將罷免的原因形成書面材料,並讓聯名罷免人進行簽名蓋章;然後深入調查,對簽名人進行逐個瞭解,對罷免要求提出的問題進行核實;最後如果情況屬實,召開選民大會,進行表決。

3.完善村民議事制度

村民議事制度是實現民主決策的有效途徑和重要方式。根據《村委會組織法》的規定,村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議;村民議事的基本功\能就是民主討論、民主商議和民主決定;村民議事的前提是村務公開。推行村務開公,實行民主監督,“這是村民當家作主的真實體現”,是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。⑩(彭向則:《我國村民自治存在的問題與對策探討》,《吉林大學社會科學學報》,2001年第1期,第87頁)據資料顯示,全國已創造了許多好的經驗,包括村民代表議事制度、“民主目”制度和村民例會制度等。如安徽省郎溪縣濤城鎮鳳河村建立的村民議會制度,收到很好的效果。

()實施法律救濟,增強村民監督的實效性

1.完善村委會選舉的訴訟救濟

由於選舉訴訟具有許多與其他訴訟不同的特點,它在案件的受理範圍、訴訟管轄、起訴人主體資格、起訴條件、案件受理條件、審理程式、判決與執行等方面都更為複雜,所以要想在我國儘快建立起完善的村委會選舉訴訟救濟制度將是一件十分艱巨、複雜的工作。因此,一方面爭取儘快制定統一的《村民委員會選舉法》,並在該法中確立有關選舉的行政訴訟救濟制度;另一方面將現有的刑法和三大訴訟法加以修改,使其擴大適用於村委會選舉,尤其是將相關行為納入現行刑法“破壞選舉罪”。在刑事訴訟救濟中,應將刑法第二百五十六條規定擴大適用於村委會選舉。在行政訴訟救濟中,應將行政機關在村委會選舉中的違法行政行為納入行政訴訟的可訴範圍。

2.完善村委會選舉的行政復議救濟

建立和健全村委會選舉中的行政復議救濟制度,首先要明確行政復議的範圍。村委會選舉中行政機關以作為和不作為方式實施的侵害村民選舉權利的所有具體行政行為均得提起行政復議,如行政機關指選、派選、直接罷免村委會成員、不依法發放當選證書、不及時處理與選舉有關的爭議和糾紛、對村民進行行政處罰違法等等。

3.完善村委會選舉的人大監督救濟。

人大監督救濟是指各級人民代表大會及其常委會依法對行政機關在村委會選舉中的行政行為進行的有權監督。人大行使村委會選舉監督權的法律依據除憲法規定外,《村委會組織法》第二十八條的規定:“地方各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會在本行政區域內保證本法的實施,保證村民依法行使自治權利。”各省級選舉法規也基本上都有關於對各級人大在村委會選舉中行使監督權的規定。如《安徽省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉》第二十二條也作出了相應的規定。如聽取和審議政府關於指導村委會選舉的工作報告,提出建議、批評和意見,必要時作出相應的決議、決定;撤銷同級政府關於村委會選舉的不適當的決定和命令;受理群眾的上訪、申訴和意見,責成有關部門認真辦理,限期報告辦理結果;在人大會議上依法提出質詢案;組織對村委會選舉問題的調查委員會並根據調查報告作出處理;組織代表進行執法檢查或視察。

()制定《中華人民共和國村民自治法》,全面規範村民自治制度。

村民自治是農村居民根據法律獨立自主地管理本村事務的基層群眾自治制度,是中國特色政治制度的重要形式,也是新形勢下農村基層治理的一種有效形式。村民自治既是對社會主義自治理論的發展,又是對社會主義自治制度的創新,也是對中國法治傳統的突破和超越。○11(餘珊珊 盧福營:《村民自治:中國特色的農村基層群眾自治制度》,《浙江師範大學學報(社會科學報)》,2008年第1期,第56頁)《村民自治法》制定的法源是憲法,是一部具體實施憲法關於村民自治規定的基本法,使村民自治成為我國一項基本的社會制度。因此,作為國家的基本社會制度應由一部基本法去規範。從國內外的立法模式和邏輯本身而言,使組織法成為自治法中的一章,便於理解和操作,更為立法者接受。如南京國民政府時期的《限期實行鄉村自治案》、《鄉鎮自治施行法》等均對組織法的相關內容加以規定,使之成為這些自治法的一部分。 因此,我們建議制定《中華人民共和國村民自治法》(以下簡稱《村民自治法》),構建起基層民主自治的基本框架。從位階上來說它是一部基本法,不僅應當成為組織法,還應當是行為法。組織法應當成為其中的一章或單獨成為《村民自治法》的特別法。

《村民自治法》的主體框架應當包括:第一章:總則;第二章:村民自治的設立;第三章:村民的權利義務與村民自治章程;第四章:村民代表大會與村民委員會;第五章:村民自治事務;第六章:監督委員會;第七章:鄉、鎮人民政府的義務;第八章:附則。

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作者簡介
安徽省郎溪縣人民檢察院檢察長
電話:0563-7011408
E-mail:notary1964@hotmail.com

 

 

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