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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 馮興吾檢察長

農村土地權益保護若干問題的分析(下)

文 / 馮興吾
【台灣法律網】


文/馮興吾  劉金海

(二)在經濟上,實現農民土地權利價值

1、制定《土地徵收法》,明確界定“公共利益”範圍
“公共利益”作為土地徵收的目的,已是各國理論和實務界的統一認識,有些部門對“公共利益”的理解卻不同。因此,明確界定“公共利益”是限制征地範圍的隨意擴大及操作的隨意性的關鍵。
土地是稀缺資源,是一切社會經濟活動的載體。作為稀缺經濟資源的農民集體土地在以“公共利益”需要為理由被徵收、徵用時,其目的即所謂的“公共利益”,必須滿足以下三個條件:
(1)土地使用方向具有鮮明的社會性特點,不以贏利為目的,一般以社會公共產品為最終表現形式。
(2)項目受益人是社會絕大多數人,具有均占福利的,而非特定公眾受益性的特點。
(3)土地徵收、徵用後較徵收、徵用前更具社會效益。
此外,國家基於特殊的立場,如少數民族特殊人群,也可以“公共利益”需要的名義徵收、徵用農民集體土地。

2、建立公平合理的徵收補償機制
目前,征地補償是農民失地後能獲得的最直接的經濟效益,是他們最重要的生活來源,同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此,尋找政府、征地主體、失地農民間最佳的利益聯結,建立合理的征地補償機制,是保障失地農民權益的關鍵。原有的“征地補償標準”帶有很強的計劃經濟的色彩,征地補償分配上較混亂。於是建立公平合理的徵用補償機制,完善其他土地徵用中的配套制度是必要的。
在征地補償標準測算上,應符合市場經濟規律,充分考慮土地市場的供需狀況,要認識到土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功\能,充分體現土地的潛在收益和利用價值。因此應改進工作思路,按照土地定級估價原則,根本土地的區位條件、使用狀況、潛在利用價值、供求關係等市場因素,綜合評估地價,以此作為征地補償的依據,尤其對於經營性徵地,更為按此思路測算補償費用。
在征地補償費用的分配、使用上,應充分考慮失地農民長期的生產、生活出路問題。建議加大集體土地使用權(土地承包權),即農民個人的補償分配比例。探索採用多種發放和利用形式,如政府右適當提高返還地的安置比例,並將其量化為股份分配給農民等,從而能使農民長期受益。
為了確保目前征地過程中出現的問題能得到解決,應及時制定完善有關政策法規。如應制定可行的集體土地流轉政策,完善農奪土地產權制度、加快改革戶籍管理制度、完善村民自治制度、勞動就業制度、制定土地補償基金管理制度,進一步完善財務監督管理機制。

3、建立失地農民社會保障體系
在城鄉分割的二元政策下,土地是國家賦予農民社會保障的載體,然而在城市化進程中,土地被徵用不可避免,現有制度下形成的征地權濫用,安置補助不合理、不到位,農民素質偏低,市場競爭力不足等因素,使得失地農民既喪失擁有土地所帶來的社會保障權利,又無法融入城市生活,成為弱勢群體。因此,構建失地農民特有的社保體系,加強社會保障相關法律建設尤為重要。建立失地農民社會保障體系,可從根本上解除農民失地的後顧之憂,可以很大程度減少因失業、疾病、養老問題產生的城市化阻力。對失地農民的社會保障必須考慮失地農民群體中的個體差異,應根據具體情況分別對待:

1、對失地勞動力,應按照當地社保標準為他們一次性交納15年以上的基本養老保險和醫療保險費,並在安置補償費中再給予失地勞動力一次性生活補貼,其標準可參照城市失業人員生活補貼標準掃許,以緩解他們在“農轉非”後不能立即就業而產生的生活困難。

2、對於已到退休年齡、已喪失勞動能力或實際生活水準低於城鎮最低生活保障線的失地農民,在實行“農轉非後”,將他們納入城鎮低保體系,支付城市最低生活保障費,並為他們購買醫療保險。

3、對於未成年的失地農民,原則上應按照城鎮最低生活標準補貼至18歲。

(三)在政治上,完善農村村民自治

1、暢通農民參政管道。
政治參與是政治現代化的重要內容。政治參與發展的狀況反映了一個國家政治民主發展的程度,在我國現階段,農民的政治參與主要是通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治實踐表現出來。村民自治實際上就是村民對村級事務的全面參與,村民自治制度本身就是一種政治參與機制。
(1)全面落實《村民委員會組織法》賦予的各項民主權利。
(2)完善村民委員會的選舉制度。
(3)處理好村民委員會與黨支部、鄉鎮政權關係。
(4)建立健全村務公開和民主監督制度。

2、建立農民合作經濟組織
(1)鼓勵農民建立經濟合作組織、專業協會等其他合法仲介組織
要提高農民組織化程度,改變農民的“一盤散沙”的狀況,鍛煉和增強農民的自身組織管理能力;要增強農民的組織和自我保護能力。減少各種因缺乏組織和規範而採用的聚眾對抗行為;
(2)鼓勵和支援農民組織參與某些農村公共服務
要鼓勵和支援農民組織在農村治理、建設和諧社會中作用;鼓勵和支援農民組織共同解決和處理農村的某些社會矛盾和問題;要加強基層民主政治建設,建立協商對話制度,降低農村社會風險,緩解社會矛盾,減少社會衝突。

3、加強農村財務管理
要按照村民自治、村務公開、民主管理原則,進一步健全財務制度,著重抓好民主管理和財務公開制度、債權債務管理制度、資產台帳制度、財務開支審批制度、會計人員管理制度、“一事一議”籌勞籌資制度;繼續推行“村賬鎮管”、民主理財審計監督制度;嚴格報賬程式,嚴禁坐收坐支,確保工作有法可依、有章可循。

(四)在文化上,培養農村土地權益神聖不可侵犯的觀念
我國脫胎於幾千年的小農社會,在傳統文化中,具有嚴重的平均主義傾向,極其缺乏對農村土地權益的尊重。1949年後,農村土地權益在社會大眾心塈馴被抹掉了,甚至被映上罪惡的色彩。改革開放以來,隨著私人產權的產生,農村土地權益才逐漸被人們所熟悉。但是,由於人們的意識總是落後於社會實踐,因此,培養對農村土地權益的尊重就成為一項重要任務。

1、加強基礎教育是前提
對於有的人,我們也許永遠無法改變他們的觀念,使他們樹立農村土地權益的觀念,但對於年輕一代而言,卻可以比較輕鬆地通過教育加強農村土地權益的觀念。
要加強土地法制宣傳教育,提高全民土地法律素質,包括遵守土地法律和維權兩部分;要增強各級領導幹部、土地執法人員的法治觀念,特別是依法履行職責、依法行使土地管理權力的觀念,使其擺正自己與人民的關係,堅決摒棄傳統文化中“治民”、“防民”的法治觀,成為遵守憲法和土地法律的模範。

2、加強隊伍建設是保障
要大力加強土地執法人員的教育和培訓,牢固樹立社會主義法治理念,全面提高土地執法隊伍的政治素質和業務素質。要加強執法隊伍建設,切實提高土地行政執法、司法審判和檢察的能力水準;要建立全社會的職業道德準則,規範執法行為;要建立健全規範的人、財、物管理體制,切實保證執法機關履行職責的必要條件。

3、加強土地執法活動監督是關鍵
在實際征地和安置補償工作中,由於監督檢查機制不完善,不斷有違法征地和侵害農民合法權益的事件發生。因此,構建有益的征地監管機制,加強對征地實施過程及征地後失地農民的安置是必要的。監督原則應貫穿土地徵收制度始終。從建設專案的確定到征地審批,從補償安置費的發放落實到補償安置費的運營,甚至包括征地行為完成後用地單位對土地的使用情況,都應當置於政府及社會公眾的嚴密監督下,農業、民政等部門要加強對農村集體經濟組織內部征地補償費用分配和使用的監督力度,保證失地農民土地補償安置費和社會保障基金的合理分配、使用、運營。
要實行執法責任制和執法過錯責任制,促進嚴格執法、公正執法和文明執法。要充分發揮紀檢監察、檢察、審計等職能機關作用,形成土地執法有責、問責和究責的觀念、環境和機制。要通過法律體現出某種引導作用,如對侵犯農村土地權益的行為進行嚴厲打擊,從而樹立農村土地權益神聖不可侵犯的意識。

4、加強對法律法規的解釋工作是根本
法律解釋是介於立法工作和執行工作之間的重要環節,正確執行法律法規,必須加強法律解釋工作。對於《村民委員會組織法》、《農業法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規在執行中所遇到的各種帶普遍性的問題,尤其是其本身有歧義需要進一步明確的問題,應當及時作出解釋,以增強法律法規的可操作性。如現在召開村民會議和村民代表會議,村民代表的選舉非常容易被操縱,很重要的原因就是《村民委員會組織法》的規定存在缺陷。


主要參考資料:
1、嚴新明:《生存與發展、中國農民發展的社會時空分析》,社會科學文獻出版社,2005年12月第1版;
2、劉釣:《社會保障理論與實務》,清華大學出版社,2005年3月第1版;
3、趙俊超 孫慧峰 朱喜:《農民問題新探》,中國發展出版社,2005年11月第1版;
4、劉得寬:《民法諸問題與新展望》,中國政法大學出版社,2002年1月第1版;
5、王澤鑑:《民法概概要》,三民書局,2005年9月出版;
6、韓長斌:《進一步完善農村土地制度》、《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定輔導讀本》,人民出版社,2003年10月第1版;
7、傅達林:《拉回那些“被甩出社會結構之外”的人》,《檢察日報》,2007年4月4日第3版;
8、蘇力:《農民的社會保障需要權力化》,《檢察日報》,2006年5月28日第3版;
9、王新友 汪海:《農民工問題研究了十三年》,《檢察日報》,2006年6月5日第8版。

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作者簡介
馮興吾,男,漢族,1964年12年出生,安徽省宣城人,先後畢業于安徽警官職業學院、安徽大學、華東政法學院,2002年5月安徽大學研究生院經濟管理專業研究生課程班結業,現任安徽省宣城市公證處主任。
1986年從事司法業務、1990年從事律師業務工作、1993年從事公證業務工作,長期擔任金融機構的常年法律顧問,在中央、省部級等刊物上發表論文數十篇,其中《保證合同中保證責任探析》入選《世紀之交·中國金融改革論文集》、《談最高額抵押的法律適用》入選《中國行長(經理)研究文選(1998年版)》、《銀行債權執行難的原因及對策》入選《中國行長(經理)研究文選(1999年版)》、《談撤銷權在銀行業務中的運用》入選《中國行長(經理)研究文選(2000年版)》、《船舶抵押借款合同之法律研究》入選《中國行長(經理)研究文選(2001年版)》、《個人購房的問題及對策》入選《中國行長(經理)研究文選(2002年版)》、《論貨款合同不履行的原因及對策》入選《中國管理科學文庫》、《改制企業的債務承擔》入選《中國社會科學文選》、《論企業改制中銀行債權保全》在十三省(市、區)法學會經濟法學術研討會上被評為二等獎,其業績1999年被載入《中華魂·中國百業領導英才大典》。
安徽省宣城市公證處
電話:0563-3021349
郵編:242000
電子信箱:notary1964 @ hotmaol. com

 

 

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