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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 王立達教授

大法官幾近完全剝奪獨立機關的存在空間

文 / 王立達教授
【台灣法律網】


11/26/2006

大法官幾近完全剝奪獨立機關的存在空間《11/26補充》
 
本文評論釋字六一三號解釋,約有一半的內容,曾經發表於七月二十二日聯合報民意論壇(標題略被修改)。由於當時撰稿時間非常有限,投出之後自覺有些重點沒有完整呈現,當天即加以增補成如下版本,並於11月26日加以補充。

**************************

經過一再仔細思量,大法官終於在七月二十一日宣告NCC委員產生方式違憲,最遲應於九十七年底喪失效力。其所持的直接理由,乃是目前由立法院各政黨與行政院推薦人選,再由立法院組織專家委員會審查產生確定名單的方式,「實質上幾近完全剝奪行政院之人事決定權,逾越立法機關對行政院人事決定權制衡之界限,違反責任政治暨權力分立原則。」然而為達成此一推論,多數意見卻進一步認定基於行政一體原則,即使是獨立機關,行政院也必須就其施政表現負責。為了擔負此項政治責任,行政院對於獨立機關至少必須握有「一定程度」的人事任命權。至於立法院的參與,只是對於行政院人事任命權的監督與制衡,其目的在於減少行政院對於獨立機關處理個案時的政治干擾,因此也不得對該權力的行使造成實質妨礙。此一見解將本號解釋的打擊範圍,擴及於所有行政院所屬的獨立機關,並且將獨立機關可得獨立決定的範圍,縮小到具體個案之上。這不僅對於我國獨立機關的建置與運作產生明顯影響,同時也不無誤解獨立機關實際功能與定位之嫌。

獨立機關乃是因應當代特定行政領域高度專業性與公正性的需求,在美國經過一再嘗試之後所產生的解決方式。其特點在於透過立法機關的大幅授權,賦予相當程度的政策規劃與規範制定空間,以及較高度的裁罰權力,期以發揮其專業特長,冷靜客觀地對於該行政領域提出妥善的政策方案與管制作為。因此應該獨立運作的事項,絕非僅止於單獨個案的具體決定。如何在政治人物與黨派利益干擾較低的環境下,審慎地籌劃該領域整體政策方針與執法方案,毋寧才是獨立機關最重要的任務。本案多數意見將其獨立性侷限於具體個案,幾乎完全抹殺了部會級獨立機關的存在價值。按任何行政機關對於任一具體個案,均應基於案件事實,公正客觀地作成決定,不得摻入任何不當的利益考量。這應該是任何公務員都必須踐行的最基本守則。正因為通訊傳播等行政事務的規範需求,其獨立性需求遠遠超過此一層次,才有必要大費周章設立高層級的獨立機關。

再者,獨立機關既然名之為獨立,不受行政院指揮監督,行政院自然不應該也不能夠為之負起政治責任。若真如同多數意見所言,行政院必須就包括獨立機關在內的「整體施政表現」,負起政治責任,則獨立機關豈不同樣必須就其所為,事事向行政院「負責」,以便其承擔此處所謂的「政治責任」?而這種無限擴張的政治責任觀,豈非開啟了政治干預的孔道,而與獨立機關的建置目的相違背?事實上在本號解釋之中,多數意見確實為政治干預之手,找出了合憲存在的空間。在解釋理由第一段中,多數意見首先強調基於行政一體,行政院院長對於行政院掌理的所有事務,均有指揮監督之權,以便透過向立法院負責,間接對人民負責。而在第二段中,多數意見即申明立法院雖然可以設置獨立機關,排除層級式的行政體制,但是其主要目的「僅在法律規定範圍內,排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督」。換言之,對於個案決定以外的事項,例如政策規劃或法規制訂,基於行政一體原則,行政院仍然握有指揮監督的權力與責任!多數意見基於行政院為國家最高行政機關,以及行政院應對立法院負責等憲法規定,竟然可以將行政一體如此無限上綱,實在令人歎為觀止。如果獨立機關未來的實際運作,政治力量均可就「通案」部分介入施壓,則不啻將之貶為行政院的「開單取締委員會」,完全失去其成立意義。

固然在當代憲政國家中,除了法院依法監督之外,政治部門的民主參與及監督,亦屬不可或缺。然而獨立機關由於前述事務領域的特殊需求,並不適用一般權力分立之下的權力制衡與監督方式。在行政與立法兩權之間,只要獨立機關並未特別倒向於任何一權,導致其中一權特別肥大,應即符合權力分立原本所要達成的制衡意旨。在我國政治人物權力膨脹,社會與法律規範無法有效節制的現況下,應該擔心的不是政治部門能否有效對於獨立機關發揮影響力,反而是獨立機關的獨立性需要特別加以維護。行政院對於獨立機關的陳報事項,一直以來並未特別予以尊重,仍舊以上級單位自居而任意加以刪改。從本案解釋作成前,新聞局與交通部對於NCC罕見的聯手圍剿,更可看出行政院掌握的龐大政治資源,實非單一獨立機關可以抗衡。而在立法院,長久以來少數委員即可杯葛單位預算與法案的情形,更讓超越黨派、不得進行政治運作的獨立機關,只有招架的餘地。是以在憲法層次上,如果大法官如同本號解釋所確認,認為獨立機關仍然有其存在的空間與價值,則應該大力支持其獨立性的強化,而不是拘泥於傳統行政立法的權力劃分,實質上削弱其獨立性。

例如就本案涉及的NCC來看,由於其職掌傳播行政,不僅必須客觀公正、具有十足的專業素養,同時更必須嚴格跨越黨派立場。然而依照以往由總統提名、立法院同意的類似運作經驗來看,此種方式並不能達成確保黨派中立的目標。畢竟擁有提名權者,依法享有挑選提名人的裁量權。立法院同意權的行使,基本上乃是針對提名人的能力與品格,就其是否不適任進行負面審查。在審查過程中,立法院不能也不應該發動黨派戰爭,以提名人的政黨屬性作為審查主題。因此這種產生方式,只要提名人的個人資歷沒有明顯瑕疵,到頭來往往是依照機關組織法規定,同黨人數不過半;但是在另外一半裡,黨友卻佔了一大半!這對於職司媒體市場的NCC而言,就非常不適當。NCC最重要的設置目的,就是在於超越黨派,以維護憲法明定的新聞自由與民主程序。而為了達成此一目的,在西方內閣制國家,傳播主管機關往往是以政黨比例方式組成,以避免產生一黨主控的情形。對於目前黨同伐異狀況十分嚴重的台灣而言,跨黨派的需求,豈不更為強烈?

也有大法官指出,美國獨立機關所採取的行政權提名、國會同意的委員產生方式,不僅符合我國憲法第五十六條部會首長基本上應由行政院長提請總統任命的規定,同時實際上也能夠維持其獨立性。然而美國除了憲法規定以外,實際政治運作規範也與我國不同。美國行政權對於獨立機關的尊重,以及獨立機關成員對於本身獨立性的堅持,在我國似乎還未完全形成。在欠缺類似的政治運作常規下,是否能夠直接比附援引,也不無疑問。

《11/26補充》

11月24日行政院法規會對有關613號解釋後行政院與獨立機關間關係的研究案,邀請各獨立機關舉辦座談會。會中央行、金管會與公平會對於獨立機關沒有政策決定權這點,都提出質疑。例如各國央行之所以設計為獨立機關,就是在謀求貨幣政策的獨立。金管會有關金融監理政策,也有獨立制定政策的需要。而公平會成立以來,訂定了不少處理原則(guidelines,性質上屬於解釋性規則或裁量基準)或規範說明(policy statement),也都是公平交易法執法政策的具體化。

這項計畫的主持人周志宏教授答覆時則說,獨立機關的政策決定可以在個案中達成。例如央行的貨幣政策,可以在決定重貼現率等利率之時,在個案之中體現即可。好,那以後金融市場混沌動盪之時,雖然有安定人心的需要,央行也不用出來說明貨幣政策,記者也不用去追問了。要問,也得要去問行政院。為什麼?因為央行在個案決定之外,沒有抽象一般的政策決定權,不能講。行政院才有這個權力!這樣一來,獨立機關倒底是獨立行使職權,還是聽命於行政院?

如果行政院也不適合講,那麼在個案決定之前,就完全不能就個案處理的政策加以說明了。這是否會有不教而殺謂之虐的問題?行政機關執法的目的,往往不是在於處罰或是入人於罪,而是在於避免某些問題或有害社會行為的發生。在其即將發生、端倪已顯之際,如果要獨立機關不能宣示立場,不能喊話,必須靜待事情發生之後再來處理,這是明智的處理態度嗎?

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作者簡介
本文轉載自 http://richardlidarwang.blogspot.com/

王立達助理教授
現任:國立交通大學科技法律研究所助理教授
學歷:美國印第安那大學布魯明頓分校法律科學博士、美國喬治城大學法學碩士、國立臺灣大學法律學研究所法學碩士(公法組)、國立臺灣大學法律學系法學士
經歷:行政院公平交易委員會副主任委員室專員、行政院公平交易委員會第二處專員、第三處科員
主要研究領域: 專利法、公平交易法
其他學術興趣:主要興趣在經濟法領域,就此曾先後研讀公法、產業管制與競爭法、國際經濟法、智慧財產法等相關法律領域
Blog:http://richardlidarwang.blogspot.com
網頁:http://lidarwang.googlepages.com

 

 

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