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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

從釋字第五三八、五四七號論信賴保護原則於信賴利益之認定問題

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


釋字第五三八號認為,金門戰地政務委員會為符合戰地政務需要,原於福建省金門縣、連江縣頒布管理營造業實施規定及連江縣營造業管理暫行規定,就該地區營造業之分級登記與管理等事項作特別之處理。惟該地區戰地政務於一九九二年十一月七日解除後,營造業依上述規定領取之登記證書即失法令依據,為因應此項變更,主管機關乃於一九九三年六月一日增訂營造業管理規則第四十五條之一明定:「福建省金門縣、連江縣依金門戰地政務委員會管理營造業實施規定、連江縣營造業管理暫行規定登記之營造業,應於中華民國八十二年六月一日本規則修正施行日起三年內,依同日修正施行之第七條至第九條之規定辦理換領登記證書,逾期未辦理換領者,按其與本規則相符之等級予以降等或撤銷其登記證書。」於福建省金門、連江縣之營造業一律適用,嗣後就其管理考核與全國各地區之營造業,受現行相同法令之規範,為實施營造業分級管理,以增進公共利益,並謀全國營造業法令適用之一致性所必要。又該項規定不僅設有適用營造業管理規則之過渡期間,以為緩衝,並准予依該管理規則規定換領登記證書之方式辦理,所定過渡期間復無恣意裁量或顯非合理之情形,已兼顧此等營造業信賴利益之保護。上開第四十五條之一之規定尚未違反建築法第十五條第二項之授權意旨,於憲法第七條、第二十三條及有關人民權利保障之規定,亦無牴觸。

足見本號解釋係將「金門戰地政務委員會管理營造業實施規定」定位為信賴基礎,且推定具有值得保護之信賴,而「營造業依前揭規定領取登記證書」即可界定為信賴表現。此等信賴表現所產生之信賴利益(領取登記證書所享有之法律地位)可謂為「依舊法規已取得之權益」(既得權),而此等信賴利益確實因該規定的廢止導致依該規定所領取之登記證書失去法令依據而遭受損害。因此,即有必要根據信賴保護原則對此等信賴利益予以某種程度之保護,由於一九九三年六月一日增訂營造業管理規則第四十五條之一,不僅設有適用營造業管理規則之過渡期間以為緩衝,並准予依該管理規則規定換領登記證書之方式辦理,所定過渡期間復無恣意裁量或顯非合理之情形,故本號解釋認為此已兼顧此等營造業信賴利益之保護。

惟根據釋憲聲請書可知,金門戰地政務委員會管理營造業實施規定原係對位處戰地之營造業,基於地域特殊性需要而課以營造業於營建管理上較輕之負擔,以符合戰地政務之需要。嗣後戰地政務雖解除,金門地區之營造業固然亦應回歸一般規制狀態,惟修正後之營造業管理規則第四十五條之一規定,縱令業者應辦理換領登記證書,然既為「換領」,自應僅為形式上之審查而換為同等級之證書,本無重為實質上之審查後,竟使原乙等營造業者喪失原有地位之理。

足見釋憲聲請者與本號解釋多數意見有關「信賴利益」及「保護程度」之界定上乃有所不同,釋憲聲請者係以「領取乙等營造業登記證書所享有的法律地位」作為信賴利益,是則營造業管理規則第四十五條之一所規定之保護方式,自不足以彌補此等受損之信賴利益,自此亦可窺出本號解釋多數意見係將信賴利益界定在「領取登記證書所享有之法律地位」,以合理化現行保護方式的相關規定,惟此等作法無異是錯置焦點,置真正被侵害的信賴利益不顧。

另外,釋字第五四七號認為,考試院會同行政院於一九八二年八月三十一日修正發布之中醫師檢覈辦法第八條第一項規定:「中醫師檢覈除審查證件外,得舉行面試或實地考試。但以第二條第三款之資格(曾執行中醫業務五年以上卓著聲望者)應檢覈者,一律予以面試。」同條第二項又規定「華僑聲請中醫師檢覈依前項規定應予面試者,回國執業時應行補試」。其所以規定華僑申請中醫師檢覈依規定應予面試,回國執業時,應行補試者,乃係政府當年為照顧華僑,對於華僑申請中醫師檢覈,其未回國參加面試者,僅採書面審查證件方式為之,即發給「僑」字中醫師考試及格證書及「僑中」字中醫師證書,此種證書之發給性質上為具體行政行為,惟其適用地之效力受到限制。故為與其他經由面試及格而取得中醫師資格者有所區分,暨為防止取得「僑中」字之中醫師以規避面試之方法,達到回國執行中醫師業務,造成對在國內參加中醫師檢覈,必須經由面試及格始能取得中醫師資格之不公平現象以及為提昇中醫師素質,確保中醫師之醫療品質,乃於該辦法中明定華僑申請中醫師檢覈,依規定應予面試者,回國執業時,應行補試,並非得免除其補行面試,即可憑證件審查而當然取得回國執業之資格。又「面試」原即包括一、筆試,二、筆試及口試等方式,是考試之方法雖有面試、筆試、口試等之區別,但無非均為拔擢人才、銓定資格之方式,苟能在執行上力求客觀公平,並不影響當事人之權益或法律上地位。考試院於一九八八年八月二十二日會同行政院發布中醫師檢覈辦法(一九九三年三月十七日修正),其第六條規定申請中醫師檢覈者,予以筆試,並將原第八條第二項移至第十條規定:「已持有『僑』字中醫師考試及格證書者,回國執業時,仍應依照第六條之規定補行筆試。」由於此等規定僅屬專門職業及技術人員考試法暨醫師法所授權訂定之中醫師檢覈辦法中關於考試技術之變更而已,並不影響華僑依中醫師檢覈辦法所已取得「僑」字中醫師考試及格證書及「僑中」字中醫師證書之效力,加以領有「僑中」字中醫師證書者,本未取得在國內執業之資格,自無值得保護之信賴利益可言。是則前開辦法重新訂定發布後,即依中央法規標準法第十三條規定,自發布日起算至第三日起發生效力而無過渡期間之規定,並無違背信賴保護原則。二OO二年一月十六日修正之醫師法第三條第四項:「已領有僑中字中醫師證書者,應於中華民國九十四年十二月三十一日前經中醫師檢覈筆試及格,取得臺中字中醫師證書,始得回國執業。」亦係為配合一九九九年十二月二十九日修正公布之專門職業及技術人員考試法已廢止檢覈制度所為之過渡規定,對其依法所已取得之權利,並無影響,與憲法保障人民權利之意旨亦無違背。

足見本號解釋係將「一九八二年八月三十一日修正發布之中醫師檢覈辦法」定位為信賴基礎,且推定具有值得保護之信賴,基此信賴而領有「僑」字中醫師考試及格證書及「僑中」字中醫師證書,即可謂為信賴表現。惟此等信賴表現所產生之信賴利益,並不包含在國內執業之利益,蓋該證書適用地之效力本即受到限制。基此,一九八八年八月二十二日重新發布之中醫師檢覈辦法相關規定雖將考試技術予以變更,但並不影響華僑依中醫師檢覈辦法所已取得「僑」字中醫師考試及格證書及「僑中」字中醫師證書之效力,亦即「依舊法規已取得之權益」(既得權),從而其信賴利益並未受損,自無違反信賴保護原則。

惟根據釋憲聲請書可知,依舊法之規定,華僑中醫師回國執業者,僅須經面試即可,惟新法卻對原已取得及格證書之華僑中醫師,加以應再行筆試,始可於國內執業,此從「面試」修改為「筆試」之規定,無疑課予持有「僑」字及格證書之中醫師另一須經筆試之重大限制,故該修正後之第十條溯及地限制華僑中醫師回國執業之工作權。此一溯及課予華僑中醫師應行筆試之義務,實已違反信賴保護原則。

足見釋憲聲請者所主張之信賴利益,係為根據舊法規定原先可以取得國內執業資格的考試方式,蓋此乃會影響其取得在國內執業之利益,而此可謂「依舊法規預期可以取得之利益」(法律利益),倘若此等預期可以取得之利益依舊法規所必須具備之重要要件已經具備,或者尚未具備之要件在客觀上可以合理期待其實現,或經過當事人繼續施以主觀之努力該要件有實現之可能,自仍有信賴保護原則之適用。換言之,其所爭執者係將來在國內執業的利益,考試技術的變更自會影響其取得國內執業之資格,進而損及此等法律利益,其並非爭執原先依舊法已取得「僑」字中醫師考試及格證書及「僑中」字中醫師證書之效力(既得權),蓋此等既得權本來即未因考試技術的變更而受到損害。從而本號解釋多數意見根據「領有『僑中』字中醫師證書者,本未取得在國內執業之資格,尚無值得保護之信賴利益」認為即便該辦法自發布日起算至第三日起發生效力而無過渡期間之規定,亦無違背信賴保護原則,同樣是將焦點錯置,置真正被侵害的信賴利益不顧。


(摘自:陳怡如,〈司法院大法官信賴保護原則違憲審查標準之探究〉,《修平人文社會學報》,第7期,2006年9月,頁237-266。)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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