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從釋字第五八O號論信賴保護原則於信賴基礎之認定問題

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


釋字第五八O號認為,憲法第一四三條第四項規定,國家對於土地之分配與整理,應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則,並規定其適當經營之面積;憲法第一五三條第一項規定,國家為改良農民生活,增進其生活技能,應制定保護農民之法律,實施保護農民之政策,均係為合理分配農業資源而設之規定。依據主管機關相關文獻之記載,推行耕地減租政策,係鑒於當時台灣經濟倚重農業生產,農業人口佔就業人口半數以上,大多數之農業生產者為雇農、佃農及半自耕農,農地資源集中於少數地主手中,而部分佃租偏高,租期並不固定,地主任意撤佃升租者有之,以致租權糾紛經常出現。政府乃於一九四七年三月二十日以從字第一○○五○號訓令規定佃農應繳之耕地地租,依正產物千分之三百七十五計算,惟因當時之土地法未有明文規定,各級政府推行法令不力,上開訓令形同具文;一九四九年四月十四日公布實施「臺灣省私有耕地租用辦法」,並陸續訂定「臺灣省私有耕地租用辦法施行細則」、「臺灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」、「臺灣省推行三七五減租督導委員會組織規程」及「臺灣省各縣市推行三七五減租督導委員會組織規程」等法規,進行全省租約總檢查、糾正違約收租及違法撤佃事件、辦理換約及補訂租約,以貫徹三七五減租政策。因仍有地主以減租後收益降低,強迫撤佃,司法機關沿用土地法及相關法令無法解決訟爭,為確保推行三七五減租已獲得之初步成果,即於一九五一年六月七日制定公布耕地三七五減租條例,作為法律依據。減租條例為保障佃農權益,藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件,重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係,俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展之方向,立法目的尚屬正當。雖未設置保護出租人既有契約利益之過渡條款,惟因減租條例本在實現憲法規定國家對於土地之分配與整理暨保護佃農之意旨,且於條例制定之前,減租政策業已積極推行數年,出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度,減租條例對出租人契約自由及財產權之限制,要非出租人所不能預期,衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益,尚非憲法上之信賴保護原則所不許。

足見本號解釋係將「耕地減租政策」定位為信賴基礎,且推定具有值得保護之信賴,由於減租條例制定之前,減租政策業已積極推行數年,出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度,因而減租條例對出租人契約自由及財產權之限制,並非出租人所不能預期。換言之,出租人因信賴過去的減租政策所為之信賴表現(締結契約)及因此所生之信賴利益(既有的契約利益),並未因後來的減租條例而有任何變更,該條例僅在將過去的政策予以法制化以謀更進一步的貫徹,即便該條例未設置保護出租人既有契約利益之過渡條款,因屬過去政策的延續,故並未侵及出租人之信賴利益。

楊仁壽大法官於本號解釋之部分不同暨協同意見書則指出,多數意見認減租條例「制定之前,減租政策業已積極推行數年,出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度,減租條例對出租人契約自由及財產權之限制,要非出租人所不能預測」云云,不知究何所據而云然?按在法治國原則之下,人民所信賴者厥為法律(包括不牴觸憲法之法規),而非政策,即令國家為推行政策,訂有命令,依憲法第一七二條規定,亦不能牴觸法律。有關地租之最高額及收回自耕之條件,土地法皆設有明文,人民因而對之產生信賴,彼此間據以簽訂耕地契約,發生租佃關係,自應以之為準繩,而非以與憲法或法律牴觸而「無效」之命令為據,自不能因此即謂不發生信賴保護之問題。無可諱言者,土地法於一九四六年四月二十九日公布施行之後,人民有關租佃關係,一以之為準,在一九五一年六月七日制定公布耕地三七五減租條例以前,台灣省政府雖曾訂有若干辦法或規程,與土地法作不同之規定,惟牴觸土地法規定部分,依憲法第一七二條規定:「命令與法律牴觸者無效。」自不能認為有效,該等辦法或規程即令對於逾越土地法部分已有所規定,亦不能謂非出租人所不能預測。此就行政院於一九五O年十一月三十日咨立法院審議減租條例文中,並不諱言:「惟以台灣省所訂之各項辦法,間有超出現行法律規定,或與民法及土地法牴觸之處,亟應另訂條例,完成立法程序,以資適用……而法院受理是類案件,多依據民法及土地法判決」等語觀之,不難索解。本席對司法前輩在五十年前能堅守崗位,把握法律與牴觸法律之命令之分際,展現其貞固不渝的操守,感佩無既。孰料五十年後,多數意見竟認為減租政策,於減租條例制定之前,已積極推行數年,要非出租人所不能預測,衡諸特殊之歷史背景及非常重大公共利益,認未違背憲法上信賴保護原則,夫復何言!且土地法已於民國一九四六年施行,法院亦一直適用不輟,迄四十年制定減租條例為止,當事人所訂租佃耕約,受當時已屬有效之土地法等之規範乃屬當然,此為一般略識法律者所熟知。多數意見捨此項立法事實不顧,竟摭拾土地法在台灣施行以前之若干特殊事例,美其名為「特殊之歷史背景」作為立法事實,誠令人百思不得其解。

足見楊仁壽大法官係將「土地法」定位為信賴基礎,且推定具有值得保護之信賴,由於有關地租之最高額及收回自耕之條件,土地法皆設有明文,人民因而對之產生信賴,彼此間據以簽訂耕地契約(信賴表現),發生租佃關係(信賴利益),自有信賴保護之問題。基此,無論其公益如何「非常重大」,其因公益之必要廢止法規或修改內容,致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害,應採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害,方符憲法保障人民權利之意旨。由此可見,其與多數意見之差異處,主要在於「信賴基礎」之界定上。由於「信賴基礎」之界定有所不同,其他有關「值得保護之信賴」、「信賴表現」、「信賴利益」等方面,其本質內涵自亦有所不同,而基此所得出有關「對此等信賴利益所為之保護方式是否妥適」之結論,自亦大異其趣。值得探討者,乃何以會出現此等「信賴基礎」界定之差異性,此即有必要自原因事實一探究竟。

自釋憲聲請書可知,出租人之信賴基礎係為對其較有利之土地法,即便其對同時施行的減租政策及相關命令有所知悉,但此等政策及命令顯然與土地法之規定有所衝突,因而才會導致承租人取其較有利之減租政策及相關命令作為信賴基礎,而出租人則取其較有利之土地法作為信賴基礎,換言之,儘管此等減租政策及相關命令確實為落實憲法上特別公益條款之憲法委託而來,但在相關法律尚未因應修正前,確實會導致出租人選取位階較高且對其較有利的土地法以為信賴基礎,據此所生之信賴表現及信賴利益,自有保護之必要。此外,從多數意見亦可獲悉,政府為推行減租政策,原先係以訓令的方式推動,惟因當時之土地法未有明文規定,各級政府推行法令不力,上開訓令形同具文。因而後來又公布命令,進行全省租約總檢查、糾正違約收租及違法撤佃事件、辦理換約及補訂租約,以貫徹三七五減租政策。然因仍有地主以減租後收益降低,強迫撤佃,司法機關沿用土地法及相關法令無法解決訟爭,為確保推行三七五減租已獲得之初步成果,即於一九五一年六月七日制定公布耕地三七五減租條例,作為法律依據。自此發展脈絡即不難窺出,不僅此等政策及相關命令對出租人而言並非業已成為一種法確信,抑且在規範位階及規定內容方面,此等政策及相關命令確實亦有瑕疵存在。基此,即便承租人對已發生的有利法律地位已有信賴,從而可以合理化減租條例設置保護承租人既有有利法律地位的過渡條款,但並無法合理化未設置保護出租人既有有利法律地位的過渡條款。因而減租條例如此之保護方式,對出租人(釋憲聲請者)而言,實與憲法上所保護之信賴保護原則有所違背。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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