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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 施正鋒教授

各國憲法中的原住民族條款(一)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


The legitimacy of state is measures in international fora against their own constitutions as well as international norms, particularly with respect to how they treat their most vulnerable groups.  Thus, the decision to provide unprecedented recognition and rights to indigenous peoples is part of a larger effort to store state legitimacy at home and abroad.

Donna Lee van Cott(2000: 6)

 

壹、前言

陳水扁總統在2000年統大選之前,曾經與原住民族簽定了一紙『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』(1999/9/10);在他就任總統兩年半以後,各族代表唯恐民進黨政府忘了選前的承諾,又與陳總統簽了一項『原住民族與台灣政府新的夥伴關係再肯認協定』(2002/10/19);在陳總統連任之後,他又進一步主動宣示,在研議中的台灣新憲,將特別加上前所未有的原住民族專章。行政院原住民族委員會因此召集原運人士、專家學者、原住民各級行政人員、以及研究生,成立了一個「憲法原住民族政策制憲推動小組[1]」,終於提出『原住民族專章草案』[2]。這項專章草案,更在今年首次舉行的全國「原住民族頭目長老會議」中,獲得242位來自全國的頭目長老確認;原民會主委瓦歷斯.貝林明白指出,陳水扁總統所揭示的「準國與國」之間的關係,當前憲法的條文並不足以保障,因此,並須另外再設應設有原住民族專章[3]。

到目前為止,在我們所參與的比較具有學術味道的相關討論會議當中[4],包括台灣憲政研究中心[5]的「第十次會議」(2004/7/22)、台灣大學政治學系[6]的兩次「議題與視野公共事務論壇」(2005/1/8、4/16)、台灣智庫[7]的「憲政改革與原住民族發展論壇」(2005/10/23)、21世紀憲改聯盟[8]的「第五場憲改俱樂部:山豬飛魚的多元文化與憲法」(2005/11/10)、以及民進黨憲政改造研議小組[9]「人民權利組[10]及政府體制組聯合會議」(2006/8/29)。我們綜合非原住民專家學者、或是民意代表的反對看法,由無知到無心,可以使用光譜的方式陳列出來(圖1):


 
首先,最委婉的「沒聽過」說法是,「怎麼沒有聽說過憲法有為特別位原住民設立專章者」,也就是說,「有其他國家有採用過這樣的做法嗎」? 對於這樣的質疑,我們可以馬上做的努力是蒐集其他墾殖國家(setters’ state)的憲法,證明說,我們並非平空杜撰,這也是本文的主要用意之一。

接下來,有兩種「說不通」的表達方式。第一種是認為這在學理上站不住腳[11],也就是說,根據他們的憲法常識,沒有辦法理解為何原住民族有這樣的訴求。如此的反應,有可能是隔行如隔山,因為,即使是法政學者,未必對於國際上有關原住民族權利的發展有所涉獵、更不用說嫻熟相關的文獻,如果對於憲法的認識還停留在大學的入門階段,當然也不能奢求他們在第一次接觸就能接受;因此,只要對方願意傾聽,我們必須持續論述、以及對話。

而第二種說法比較老實,也就是說,他們認為憲法應該列舉原則性的條文就好,不應該過於詳細,否則,在修憲日益困難的情況下[12],大家競相額外加掛條文,未來很有可能自綁手腳,因此,他們建議,如果能夠使用法律解決,就沒有必要動用到憲法的位階。這當然是合理的擔憂,然而,站在原住民族的立場來看,畢竟憲法的保障比較穩當,要不然,即使相關條文可以以法律方式處理,不過,在國會合縱連橫之下,相關法律比較容易被廢修,萬一功虧一簣,一切心血恐怕就要付諸流水了。事實上,並非所有國家都有原住民族,若是考慮到多元族群國家對於少數族群/原住民族的和解,憲法保障還是主流的做法[13]。

再來是「沒有用」的說法,大體上是認為原住民族比較關心的是如何提升社會經濟條件,因此,原住民族權利入憲其實是沒有對症下藥。基本上,這是停留在恩寵/照顧(patronization)的出發點,認為原住民族必須由國家來照顧,而憲法層次的訴求是打高空、於事無補;問題是,如果不從憲法根本解決原住民族在結構上所面對的限制,國家的決策並不一定為以保障原住民族的權利為中心,那麼,原住民族就永遠只能仰賴非原住民族位主體的國家施些小惠(tokenism),絕不會有自主決策的機會。

至於所謂「不可行」的說辭,就是認為原住民族沒有能力、或是沒有意願去追求自己的權利保障,因此,即使國家使用憲法條文來保障,雖然是用心良苦,不過,事實上是行不通的;換句話說,即使陳水扁總統的出發點是好的,但真正要實行起來,反而可能會讓原住民族幻滅,反而是害了原住民族,因此,如果是真的為原住民族好,應該要「脫掉國王的新衣」才對。這樣的假設,當然是充滿著漢人的沙文主義,也就是說,他們並不了解,原住民族或許會有傾向於表達消極的態度,主要的理由是因為長期被支配而內化;事實上,憲法專章正是歷年來原住民族運動的精髓,不正就是表達原住民族的殷切期待嗎?

最後,最坦白的說法是認為這些條文很可能會與國家利益衝突,因此,站在國家整體的角度來看,自是不能有所讓步。問題是,這裡所謂的「國家」,到底是代表作為多數的漢人國家、還是真正考慮到所有組成份子的國家?儘管多數決是代議式民主的基本原則,然而,如果長期犧牲原住民族的權利,又如何能讓原住民族衷心認同這個「白浪國家」?如果說,與原住民族專章可以有助於族群之間的和解[14],豈不是有助於實現更崇高的國家利益?也有人站在環境保護的立場來看,認為一旦把傳統土地歸還原住民族,馬上就會面對珍貴林木被盜伐的問題;事實上,如果造林、水土保持、或是國家公園都交由原住民族/自治區來管理,運用傳統的知識,或許,成果會比現在更好才對。

最嚴肅的想法是擔憂原住民族會不會佔據中央山脈、負嵎頑抗,進而造成國家分裂的反效果?我們以為,就是因為統治者向來忽視原住民族的聲音,才會讓原住民族認為這並非自己所選擇的國家;因此,即使這種憂慮真的有可能發生,我們才特別需要透過憲法專章的保障,來說服原住民族樂意共同生活在這個國家裡頭。

在下面,我們將先探討憲法置入原住民族條款的意義;接著,我們要考察墾殖國家的做法,尤其是拉丁美洲國家的憲改,包括原住民族權利入憲的方式、以及條款的比較;在提出結語之前,我們要檢視這些國家的原住民族團體如何推動這項工作,在這裡,觀察的重點包括國際規約的規範、鄰國的原運示範效果、如何與重要政治勢力進行結盟等因素。

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[1] 召集人為原民會副主委鄭天財,筆者忝為副召集人,而主要的撰稿人包括林淑雅、劉士豪、浦忠勝、胡慶山、高德義、林長振、林益仁、以及紀舜傑;見憲法原住民族政策制憲推動小組(2005)。

[2] 有關草擬的過程,見憲法原住民族政策制憲推動小組(2005)所編輯的實錄。

[3] 見《自由時報》2006/6/27(http://www.libertytimes.com.tw/2006/new/jun/28/today-p4.htm)。

[4] 我們這裡提到的,並不包括原住民族團體所舉辦的各種會議。

[5] 由許世楷在出使日本之前,於2004年推動、並擔任召集人;目前似乎停止運作;參見李心怡(2004)。

[6] 兩次會議主要推動人應該是該系黃錦堂教授、以及/或趙永茂教授。

[7] 負責人是台灣智庫法政部副主任曾建元。

[8] 聯盟總召集人為洪裕宏,論述資料組召集人為陳慈陽,執行委員有台灣原住民族政策協會理事、賽夏民族議會自治籌備委員會副總召集人趙一先(http://www.21cra.org.tw/read.php?id=273)。

[9] 其實,筆者只是總統制版的成員。

[10] 該組的召集人為顧立雄、周清玉、蔡憲浩,成員有陳慈楊(基本權)、趙永清、田秋瑾(環境保護)、王榮璋(社會福利)、黃淑英(婦女保障)、吳明敏(農業發展)、王塗發(產業經濟)、盧天麟(勞工)、以及陳秀惠(原住民)。基本上,是以民進黨不分區立委為主。

[11] 有學者雖然加上修飾詞「幾乎」,事實上,也就是認為「聽不懂」。

[12] 根據第七次憲法增修條文(2005),未來修憲必須經立法委員1/4提議,3/4出席,以及3/4出席委員同意憲法修正案,再經公民複決;複決修憲案,有效同意票必須超過選舉人總數過半。

[13] 見附錄一。

[14] 當然,與平權會(全台山地鄉平地人權益促進會))的糾葛,最後還是必須由政府出面協調。


(待續)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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