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憲政體制的選擇與憲政改造的過程(下)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


柒、修憲程序的討論

有關第七回修憲(2005),原本勢不兩立的民進黨與國民黨,此回聯手取下國民大會總數300席中的244席,因此,儘管朝野政黨協商通過的國大職權行使法將修憲門檻設為四分之三,還是順利複決2004年經過立委所通過的修憲案。然而,不少人擔心,如果兩大黨有19位國大跑票,修憲案就過不了關,因此堅持採取二分之一的門檻。其實,究竟要採取多高的門檻,主要決定於該國的憲政傳統。一般而言,屬於不成文法、或是沒有嚴重社會分歧的國家,譬如英國、紐西蘭、或是以色列,憲政法案只要國會的多數決即可;相對地,如果是有族群分歧、或是採取聯邦制的國家,為了要安撫少數族群、取得共識,往往會有超級多數的規定,也就是少數否決的機制,譬如南非、或是美國。

大多數民主國家的修憲工程慎重其事,要不採取兩階段(先國會、後公投)、就是兩機關(雙國會)的過程。原本,中華民國憲法的修憲方式有二(第174條),過去六次都是由國大單獨修憲[27];當然,也可以先由立法院提案、再交給國大複決[28],也就是兩機關修憲。為了要將國大的複決權轉為公民複決,也就是兩階段修憲,第六回憲法增修條文(200/4)廢掉國大單獨修憲的管道,同時限定國大只能複決此番的自廢武功案。然而,當時的條文雖然明確規定國大複決領土變更案、以及彈劾正副總統的方式,卻未規定修憲案的同意門檻。既然當時沒有明文規範,如果不是疏忽、或是認為不言自明,很可能就是有留待再議的伏筆,豈有便宜行事、堅持以一般立院法案二分之一議決的道理?中選會、以及一些憲改人士主張,即便是沒有國大職權法,也有國大組織法可以適用,問題是,後者也是刻意排除修憲案的議決方法,這些人豈可為了達成修憲而不擇手段、作選擇性的詮釋?

即便是硬將要國大的「兩機關第二階段複決」解釋為「兩階段的第二階段公投複決」,那麼,除了二分之一的門檻以外,不要忘了,各國為了提高公民的參與、以及修憲案的正當性,多半會有投票率的最低標準,而我們的公投法也有明文規定,也就是投票人數必須達到全國具有投票權人數的一半。此回國大選舉的投票率不到四分之一[29],比一般令人詬病的民調更具抽樣偏差,竟然可以決定國家根本大法的變更,那些倡議社會改革的良心,豈可視而不見?

由於中選會在國大的選票上越俎代庖印上贊成、或是反對,有人進而指鹿為馬說這就是美國總統選舉人團命令委任(mandate)的概念。其實,不管是依據選區、還是政黨比例所選出來的民代,政治哲學家對於他們到底是沒有自主性的代表(delegate)、還是具有良知良能的自由委任(trusteeship),並沒有定論[30],因此,如果投票與政黨相悖,只能以開除黨籍來約束。哪有為了降低過關的難度,硬要將廢票剔除、以便降低計算門檻百分比的分母的道理?我們聽社運者提出語焉不詳的「違憲」、或是「違反憲政原理」指控,也不過是一堆把常識當知識用的假內行、認真地在欺騙老實的真外行罷了。

經過此回修憲以後,未來的修憲必須經過公民投票複決,也就是必須所有的選舉人的二分之一支持,修憲案才能通過,輿論又紛紛表示門檻過高。政治人物譁眾取寵也就罷了,媒體人云己云也是司空見慣,社運人士一知不解也不是新鮮事,而專家學者阿諛附和,顯現的是社會菁英對於追求理性的不耐煩。就民主國家的修憲過程而言,程序正義的重要性並不亞於實質的憲改內容,憲改的機制一定會比一般國會所上的通過法案的要求來得嚴格,特別是內部有相當社會分歧的國家,因此,除了國會的特別多數議決以外,還會加上公民複決、或是州議會的複決,簡述如下[31]。

瑞典的修憲案算是比較簡單,不過,必須經過連續兩屆國會同意才有效,也就是中間必須間隔著一次國會改選。愛爾蘭的修憲案要先經兩院通過,再交予公民投票複決、過半通過。日本的修憲案要先經兩院的各自三分之二通過,再經過公投複決。西班牙的重大修憲案要先經兩院的各自三分之二通過,再經過公投複決、過半通過。法國的先憲案可以先經兩院過半通過、再加上公投複決,或是獲得兩院聯席會議的五分之三支持。

丹麥的修憲案經國會通過後,公投複決必須投票率乘以支持率超過百分之四十才有效。義大利的修憲案可以經兩院各自三分之二通過,或是兩院各自獲的過半支持、再經過公投複決,這時候,必須有過半的選民贊成才有效。澳洲的修憲案必須先分別經過聯邦參眾兩院的絕對多數通過,才能交付公民複決;該國公投門檻相當複雜,必須在六個省的過半省份(也就是至少四個省)都獲得過半省民支持,而且贊成票必須超過選民總數的一半。

加拿大的修憲案必須先經過聯邦議會通過,再來必須獲得三分之二以上(也就是七個)的省議會同意,此外,這些贊成修憲省份的人口加總必須佔全國過半人口。有些特別的修憲案還必須所有十個省議會同意才有效,譬如官方語言、以及修憲程序的變更。

瑞士的修憲案不只是要獲得公投過半票數,而且必須在過半的邦都獲得過半選民支持。也因此,百分之二十的人可以否決百分之八十的人所支持的修憲案。美國的修憲案可以由參眾兩院的各自三分之二提案、或是在三分之二州議會要求下召開修憲會議來提案,再來,必須獲得四分之三的州議會、或是州修憲會議贊成,才算有有效;因此,只要人口較少的州結合起來,也就是百分之五的人口就可以否決修憲案。

我們可以看到,公投一方面可以展現民氣,另一方,面高門檻其實是一種遏止盲目熱情的冷卻劑。另外,德國的修憲案並不需要經公投,恐怕是擔心戰前政客濫用公投的惡夢再現。同樣地,社會二元對立的比利時、以及荷蘭,對於修憲公投也是敬而遠之。所謂的自由,不只是要抵抗威權統治、更要拒絕思想上的禁錮。可惜,在這次修憲的過程,我們看到的卻是對於知識的高度敵意。

 
玖、結語

如果要用一句話來說明台灣近年來的民主發展,「政治運作憲政化、憲政運作政治化」應該是相當貼切的描述,也就是說,一方面,習於傾軋的朝野政黨老是要逼大法官會議表態,另一方面,政治人物則毫不靦腆地一再把憲政改造當作政治鬥爭的另一個場域,甚至於是你死我活、不戰而勝的會前賽。當陳水扁總統聲嘶力竭喊出「大中國意識型態混淆台灣國家的定位與認同,延宕、阻礙台灣民主憲政的發展」之際,也就無法不令人擔心所謂的「二階段憲改」過程,將可能會重蹈上回第一階段覆轍,以國會改造的大帽子來壓制要求理性審議的聲音,只不過,此次連鎖的工具已經提升到國家認同的層次了。

就象徵意義而言,國家認同的差異確實是會影響憲政改革的立場,特別是對於五權憲法有相當情感的人來說,任何對於中華民國憲法文本的更動,幾乎就是數典忘祖的行為,因此,才會有目前以增修條文方式來進行迂迴憲改的窘境。相對地,對於中華民國體制深痛惡絕的人來說,即使不能光明正大推出台灣共和國憲法,短期內如果能廢掉監察院、或是考試院,至少也能獲得一些快感,這也是為甚麼民進黨要津津樂道此番廢了國大。

問題是,國家認同並非天生不變的,而是可以透過對話來尋求未來的共享,否則,如果在民主被庸俗地定義為多數決的情況下,不僅是憲政制度而已,少數族群對於國家定位將無法置喙,注定不是被迫順服、就是揭竿而起,怎麼有可能產生共同體的感覺、或是同胞愛?因此,作為國家的最高領導者,阿扁應該進一步思考為何國家內部的集體認同有所分歧,以及如何因勢利導、建構共同的國家認同。

一般而言,憲改的實質內容不外乎國號/領土、憲政體制、以及人權保障。前者涉及國家肇建的挑戰,也就是所謂的國家統獨定位,除了內部仍有相當的爭議,也涉及與政治中國的互動;而後兩者則攸關國家打造的課題,也就是政府部門之間權力關係的釐清、以及人民基本權利的保障,儘管這些並非沒有爭議,卻也不能坐視不顧。如果說憲法的書寫代表著國家認同的凝聚[32],也就是政治學上所謂的的民族塑造,那麼,憲改程序所蘊含的政治原則、以及民主規範,絕對不會比憲改的內容來得次要。因此,究竟兩者的優先順序為何、是否一定要齊頭並進,也就是所謂的漸進的、或是全盤的憲改途徑,都必須要進行公開辯論,不能又以包裹表決的技術性合法來壓制民主正當性,否則,憲政改革不僅無法成為推動國家整合的助力,反而會惡化原本就相互競爭的國家認同觀。其實,起碼的憲政爭議是有利民主文化的培養,而浮面的政治依順反而是威權政權的溫床。土耳其國父凱末爾說:「快樂是指可以自稱為土耳其人者」,那麼,政治人物還是讓百姓快樂一點,不要動不動就要他人在國家認同上表態交心。

我們以為,如果只是純粹站在制憲運動的立場來看,為了要突顯對外的國家定位立場、強調人民主權,也就是以新憲的制定來展現來灣人實踐民族自決權的決心,或許可以不去關心憲政體制的選擇。然而,如果大費周章所獲得的新憲只是舊酒新瓶、未能跳脫現有體制的窠臼,既不能處理當前的治理困境、又不能有助於族群分歧的管理,作為社會運動者,豈不是淪為欺騙社會大眾的廉價代理商?如果政治菁英、以及專家學者都認為老百姓對於憲政體制的選擇缺乏興趣、或是無力判斷,那麼,又如何透過討論(deliberation)來培養負責的公民、以及彼此休戚與共的意識?

自來,台灣人民制憲運動主張總統制,其實,就是認為民選總統可以向世人彰顯台灣人獨立建國的意志力;此外,在民主化的過程中,具有民意基礎的強勢總統,可以抵制黨同伐異、族群分歧、或是階級鬥爭。在摸索民主鞏固的階段,如果讓行政權決定於國會內部的政治結盟,也就是採行內閣制,那麼,缺乏總統與國會之間的制衡,政治運作不過反應如何收買國會議員,也就是以國家資源來交換議員選區服務的業績,此時,總理將只不過是廉價的零售商罷了,不會有領導群倫的政治家出現。

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[27] 國大總額五分之一提議,三分之二出席,出席代表四分之三決議。

[28] 立委四分之一提議,四分之三出席,出席委員四分之三決議,擬定修憲案,再提請國大複決。

[29] 有關世界各國進行全國性公投的投票率(1793-1993),見Butler與Ranney(1994: 265-84)。

[30] 有關「代表性」(representation)的討論,見Pitkin(1976)。

[31] 以下的討論,主要整理自Anckar與Karvonen(2002)、Levinson(1995)、以及New Zealand, Parliamentary Library(n.d.)。

[32] 有關制憲與國家認同的凝聚,見Hart與Stimson(1993);亦請參考Elkin與Soltan(1993)由「新憲政主義」的觀點來看憲法的積極面。



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* 發表於淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所舉辦「永續發展與制度變革學術研討會」,台北,淡江大學台北校園,校友聯誼會館,2006/10/14。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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