設成首頁 | 加入最愛 | 新訊連結 | 聯絡律師 | 推薦朋友 | 線上投稿 | 律師簡介 | 律師諮詢 | Facebook | 隱私權聲明 文章總數:202961 瀏覽總數:488239686
文章總數:202961 瀏覽總數:488239687
點選此處可回到首頁!
法律知識庫 課程講座 法律圖書 電子報中心 回首頁
台灣法律網新訊



民進黨的派系之爭
網路下注是不是賭博罪?
儒林外史,官場現形記和二十年目睹之怪現狀
從事保險業務招攬事務之約定,其性質勞動契約抑或承攬契約?(臺灣臺中地方法院108年度勞訴字第125號民事判決)
【林蕙瑛專欄】談情說愛手機功不可沒,分手時也是一則簡訊說沒感覺了
憲政改革的可能走向
檢舉或查獲違規菸酒案件獎勵辦法修正後,檢舉人獎勵金的給獎比率提高為多少
規範包租業 內政部公告包租、轉租契約 上路後全面保障房東及房客
蔡英文的「中華民國台灣」就是與虎謀皮
荷蘭殖民統治下的印尼
無關蔡英文!
選舉的自由是基本的人權
1988年以前,全世界我最不了解的地方是大陸!
向彭文正,賀德芬致敬!
庶民萬歲!生命共同體大團結!
【林蕙瑛專欄】發展三贏的局面
租屋新制「包租轉租契約」懶人包
獨立之道、路迢迢,建國之夢、夜漫漫
Albert Camus(1913~1960),"Le mythe de Sisphe"薛西佛師的“”盤石“”
國民黨和韓國瑜,不要再跪求郭台銘了!太難看了!
郭台銘的缺點:沒有好好讀論語!

 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 施正鋒教授

憲政體制的選擇與憲政改造的過程(中)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


肆、台灣人制憲運動中的憲政選擇

在過去三十年來中,台灣人的制憲運動提出了一打左右的憲法草案(施正鋒,1995)。就流亡海外的台灣獨立建國聯盟的成員來看,許世楷的『台灣共和國憲法草案』主張內閣制、李憲榮/張燦鍙的『台灣民主共和國憲法草案』主張總統制以外,黃昭堂則分別提出內閣制的『台灣共和國憲法草案』、以及雙首長制的『台灣憲法草案』;至於島內方面,除了國策中心的『總統制憲法草案』以外,其他的憲草都是類似『中華民國憲法』的雙首長制,包括林義雄的『台灣共和國基本法草案』、新潮流的『台灣共和國憲法草案』、民進黨的『民主大憲章』、張文英/蘇裕夫/陳照娥/吳豐山的『中華民國基本法草案』、以及國策中心的『中華民國憲法改革案』。進入1990年代,人民制憲會議通過的『台灣憲法草案』、以及第二次台灣人民制憲會議通過的『台共和國灣憲法草案』,就很清楚揭櫫總統制。

我們可以看到,這些先行者的憲政體制偏好,有相當程度受到自己的經驗影響,譬如說留學日本的許世楷、以及黃昭堂主張內閣制,留美的李憲榮、以及張燦鍙主張總統制,而島內的憲草幾乎沒有超越『中華民國憲法』的雙首長制,也就是Horowitz(2002: 31-32)所觀察到的,憲法軍師往往會以自己知曉、習慣、或是熟悉度的體制來做建議,雖然無可厚非,也未必全然是跳不出後殖民心態,卻多少有點敝帚自珍的味道,也就是所謂的「地理文化(選樣)偏見」。一直要到兩次人民制憲會議,經過集體的討論,大家才逐漸凝聚出走總統制的共識,也就是希望透過直接由台灣人選出的總統,對外代表台灣人獨立建國的意志力、對內帶領台灣人從事國家的打造。

然而,自從民進黨在2000年執政以來,本土人士卻慢慢浮現轉向內閣制的調整,其中,最大的理由是憲政體制在六年多來窒礙難行,特別是在面對朝小野大的困境下;問題是,即使目前閣揆不在經過立法院同意、直接由總統任命,然而,由於總統只有消極的(reactive)、弱勢的立法否決權(legislative veto)[18],也就是只要國會有二分之一的立委堅持原案,就可以對總統進行反否決(override),再加上非民選的閣揆仍保有舊日的行政權,因此,目前的九七修憲體制,還不能算是總統制,也就不能把當前的政治亂象歸咎總統制在制度上的缺陷。我們必須問自己,如果目前採行內閣制,現有的「敵對式民主」(adversary democracy[19])的情況就能改善嗎?

有一種說法是陳水扁總統喜歡「一人決策」,因此,寄望內閣制能對他有所牽制。其實,就形式上而言,民選總統直接對百姓負責,不管他在決策的過程是否採納顧問、或是同志的意見,最後還是要由他個人負所有的責任,因此,只能批評他的決策是否睿智,同志頂多只能質疑其政策是否悖離黨綱,卻沒有要求分享決策權的資格。其實,在內閣制之下,除非說被迫組聯合內閣,究竟總理支配內閣(英國式的first above unequals)、主導內閣(德國式的first among unequals)、還是優先內閣(first among equals),也沒有一定的章法(Sartori, 1994: 102-103);大體而言,權力越大、責任越重,總理未必要分享權力,也沒有制衡的道理、或是機制。坦承而言,就黨政之間的定位,有不同的模式(圖8)(略),然而,民進黨儘管執政,卻一直停留在過去的思考框架,硬要憲政體制來配合黨政關係調整,可以說是本末倒置。

另外,與民進黨同為綠營的台聯黨也抱怨,民進黨一直把自己視為理所當然,不僅在內閣人事安排沒半點分潤,對於立委選舉也不願意進行起碼的協調。誠然,陳水扁在著手執政聯盟之際,並未特別珍惜台聯黨立委在立法聯盟上的義助,不過,這除了牽涉到阿扁重人事酬庸甚於政策堅持的特性外,有可能是有關民進黨對於政黨體系如何盤整、凍結的考量[20],當然,也可以解釋為阿扁不願意台聯黨背後的前總統李登輝下指導棋。然而,即使改採內閣制,上述因素大致依然存在,特別是在新選制之下,區域選舉定於一尊,不再有所謂的盟友,兩大黨比當前有更大的機會取得國會過半的席次,未必有聯合內閣的必要性,台聯黨還是入閣無望。

最令人無法接受的是失敗主義的想法,也就是在未來的總統選舉(2008、甚至於2012),民進黨將無人可以與國民黨的候選人馬英九競爭,因此,民進黨唯一有可能再度主政的方式,就是寄望國民黨內部分裂,透過內閣制的合縱連橫來組閣。雖然此種權謀的憲政思考方式屢見不鮮[21],也就是說,政治人物在進行制度選擇之際,多少會衡量何種制度對於自己比較有利;然而,人算往往不如天算[22],如果政黨只有短期的策略性考量,恐怕在選民唾棄之下,連固守地盤的機會都沒有,更遑論主導內閣制之下的組閣?
 

伍、憲政改造的理念

有關於台灣制定新憲法,大致可以從其正當性、以及必要性(可欲性)兩個層面來看。就正當性而言,『中華民國憲法』是戰後前來的中國國民黨外來政權硬塞給台灣人的,因此,不管實質內涵是否適合當前台灣民主體制運作,總是不符Westphalia 條約(1648)以來的普世價值,國家主權屬於老百姓、必須經過「人民同意」(consent of the people),也就是「人民主權/主權在民」(people’s sovereignty、popular sovereignty),是將人民由君王的臣民(subject)提昇為國家的公民(citizen),用來掙脫決對王朝加在百姓身上的枷鎖,也就是民主政治的先聲。

不過,人民主權雖然也有對外宣示的作用,也就是主權國家(sovereign state)平等的意思,出發點是挑戰君主王朝對於國家主權的所有權。一直要等到「民族自決權」(national right to self-determination)的理念在19世紀出現,也就是所有民族(nation)都有權利決定自己在政治、經濟、社會、文化上的安排,以擺脫外族的殖民、統治、或是支配。在過去,移植台灣的中華民國政府是一個無法回去祖國的失根政權;現在,雖然經過前總統李登輝的本土化、以及意欲將中華民國體制馴化的民進黨的陳水扁政府,畢竟還是借殼上市,而制定台灣新憲法就是台灣人向世人展現行使自決權決心的最便捷的指標。

再來,就新憲的必要性而言,如果我們要將人民主權、以及民族自決權具體實現,必須透過現代「民族國家」的建構,將憲法作為台灣所有住民團結的象徵,也就是以憲法來凝聚我們的「民族認同/國家認同」。此時,制憲必須超越對外宣示的階段,還必須兼顧對內多元族群的整合,因此,要同時考量制憲的程序、以及內容能否被大家接受。如此以來,除了傳統的「憲政主義」(Constitutionalism)原則以外,也就是以憲法來保障人民的自由/權利不被國家/政府壓制,還必須強調「多元文化主義」(Multiculturalism)的精神如何具體反映在憲法裡頭,也就是承認彼此在認同上的差異,更重要的是,我們還要揭櫫「共和主義」(Republicanism),也就是在制定新憲的過程,作為公民的每一個人,應該有義務參與新憲法的制定,如此進行的「審議式民主」(deliberative democracy),才能避免民主淪為投票主義、或是讓少數族群擔憂多數暴力。真正能把上述制定新憲的正當性(人民主權、民族自決權)、以及必要性(憲政主義、多元文化主義、共和主義[23])結合的(見圖9)(略),就是兩千三百萬的台灣住民是否想要生活在同一個國家之下?台灣新憲將是回答這個問題的試金石。

在2004年的立委選舉中,陳水扁總統為了明確切割藍綠陣營的界線,不讓所謂的中間選民有太大的猶豫空間,明確承諾制定新憲,甚至於連時程都已經敲定;特別是面對當前的政治風暴,固守深綠獨派堡壘似乎是新憲的策略性考量之一。不過,相較於泛藍的「修憲」立場、以及前總統李登輝/台聯黨的「制憲」主張,阿扁還是維持一貫的「新中間路線」,也就是「大幅修憲等於制憲」的修辭之下,「憲政改造/憲改」是比較安全的論述基礎。

民主化是否一定要伴隨著新憲的制定,政治學裡有關民主鞏固的文獻並沒有定論。然而,就後共產的二十多個歐亞國家來看,除了俄羅斯、以及南斯拉夫以外,大致先後制定了新憲[24],一方面是掌握稍縱即逝的「憲政時刻」(constitutional moment[25]),趁機宣示除舊佈新的決心,另一方面是舊威權體制的確有窒礙難行的地方。

回顧李登輝總統任內所進行的憲政改革,大體是為了民主轉型所作的權力轉移,包括國會改選、以及總統直選,並未觸及憲政體制的建構。雖然如此分期付款式的憲改未必只是即興,卻難免為了遷就政治現實而有太多的操作性妥協,特別是當年的民進黨內獲勝聯盟只圖以在野立場分享權力,並未有長治久安的全盤式思考,造成現行的九七體制左支右絀。

如果未來台灣的憲法真的能算是屬於台灣兩千參百萬人所有,必須至少符合兩個條件,也就是必須由我們自己來制定、以及為了我們所制定;前者有對外宣示的象徵意義,後者則是針對內部的政治整合而努力,分別代表台灣制憲的正當性、以及必要性。從「人民自決/民族自決」的原則來看,所有的人都有權利決定自己在政治、經濟、社會、以及文化上的安排,那麼,目前的國家體制畢竟是國民黨政權於戰後所硬加移植,並沒有獲得台灣人的同意。儘管民進黨政府嘗試著將中華民國體制加以馴化,畢竟還是借殼上市罷了,因此,不管中華民國憲法的實質內涵是否合宜,制定新憲就是台灣人要向世人展現想要有自己國家的決心,並且要以國家的重新定義來確定台灣的主權歸屬。

由此來看,面對美國向阿扁提出是否違背「四不一沒有」的質疑,他僅以「小孩子穿大人的衣服」的選舉語言來應付,頂多點出當年中華民國憲法是為了全中國的人民所設計,只是可能在時空上不太適合當前台灣的民主運作,卻未理直氣壯說明制憲的正當性。就必要性而言,除了釐清憲政體制的走向以外,新憲更可以用來凝聚台灣住民的國家認同,也就是以制憲的程序、以及內容來從事多元族群的整合,讓大家來參與國家的建構;當然,最大的前提是大家是否有意願生活在同一個國度之下。


陸、第七次憲改的考察

立法院在2004年8月匆匆通過的憲法修正案,次年,由政黨比例代表選舉產生的「任務型」國民大會代表(2005/5/14),緊接著(2005/6/7)進行第七次憲法增修條文的複決。然而,根據選前不到一個月的民意調查結果顯示,竟有過半的選民不知道有這一回事;更令人擔憂的是,既然此回國代選舉改採選黨不選人,卻有高達八成的受訪者並不清楚政黨的憲改立場,那麼,究竟要老百姓如何投下神聖的一票?照說,憲改除了有化解當前憲政體制窒礙難行困境的必要性以外,更重要的是,要透過人民參與的過程,想辦法凝聚國民意識,讓原本是鬆散的一群人,願意結晶成為相信此此是福禍與共的共同體。可惜,在朝野兩大黨急欲以國會改造之名、來達到聯合壟斷政黨政治之時,支持者並不被允許有想像的空間。

其實,民間團體本應該有振聾發瞶的社會責任,大部分的人卻在歷史的緊要關頭,以直覺來應付了事。首先,對於一些強調將憲改當作運動的團體來說,憲法的內容並不重要,重要的是要讓人民了解制憲、以及正名的重要性,因此,憲政體制的內容就不用過於重視;問題是,如果沒有好的產品,一流的行銷也不過是騙人的技倆。更何況,所謂的運動並非等同於大規模的街頭動員,而是要大家真正能體會憲改的癥結、以及迫切性,否則,除了政黨對於護盤的工具性考量以外,百姓怎麼會對於憲法有刻骨銘心的情感?

先前,前民進黨主席林義雄以「誠信」要求各黨實踐上屆立委選舉的「國會減半」諾言,也讓社運界找到思考怠惰的藉口。原本,國會席次越少、對於大黨越是有利,民進黨與國民黨自見獵心喜,自是從善如流;台聯黨與親民黨選前不敢背著反改革的惡名,立委選後才來發聲,卻又被懷疑只是著眼於自己的生存,似乎又缺乏激起討論風潮的正當性。如果要以憲改來帶動國會改造,至少要兼顧立法效率、以及國會的代表性兩大目標[26]。儘管社會普遍認為國會是國家亂源之一,不過,除了媒體所呈現的印象式評價,病痾何在,尚未有較持平而全盤性的論斷。因此,一旦國會的席次減半,很難保證不會劣幣除良幣的情況出現,而立委的問政品質、或是出席率,也沒有自動會提高的道理。至於委員會的運作會,恐怕會人數不足運用而左支右絀、更不用說專業化的培養。更弔詭的是,雖然我們不滿意立法院的表現,卻又無形中賦予加倍個別委員的權力,邏輯何在?

同樣令人質疑的是,在未經充分討論的情形下,政黨要求以包裹表決的方式來通過憲改提案,那麼,在複決權被實質剝奪的情形下,國大只不過是立法院的圖章罷了。乾脆政黨協商算了,頂多挑燈月戰一個晚上就可以完工,又何必勞民傷財開議一個月?令人納悶的是,既然陳水扁總統答應在2006年作全盤的憲改工程,那麼,除了廢國大以鞏固立法院、以及剝奪選民創制權的公投以外,究竟此回修憲的意義何在?最令人擔憂的是,當社運人士被納入政黨代表之際,民間的自主聲音又安在?

在這一次任務型國民大會代表選舉中,民進黨與國民黨勢如破竹,除了有程序上的優勢,多少要歸功核四公投「誠信立國」的訴求。相對地,儘管台聯黨與親民黨對於修憲結果將會封殺小黨生存空間的擔憂,比起兩大黨挾著國會減半、以及單一選區的結構性優勢而好整以暇,絕對不會來得更為自私,卻因為被懷疑背信而啞巴吃黃蓮。

陳水扁總統先前送了「真誠」兩字給親民黨主席宋楚瑜,表達自己對於扁宋會的真心誠意相待;原本,親民黨立委主張將這幅墨寶轉送給中國領導者胡錦濤,誰知,阿扁自己沒多久就譏諷制憲正名的主張是自欺欺人,彷彿是承認自己是真小人、而非偽君子。所謂的偽君子,是指說一套、作一套、卻又必須道貌岸然地佯裝為真正的改革者。對於道德上的理想主義者來說,這種出賣對方信任感的做法,是必須加以撻伐的;相對地,現實主義者會犬儒式地提出「政治不過是高明騙術」的無奈,只能強化老百姓對於政治的嫌惡。

其實,在爾虞我詐的政治競爭中,政治哲學家認為撒點小謊是可以接受的。首先,如果面對強勢的敵人,對方如果沒有妥協讓步的空間,我們自然沒有必要宋襄公,把自己的底牌都掀開來了,因此,虛與尾蛇是必要的。除了防衛性的欺敵戰術考量以外,任何不傷大雅的外交辭令,只不過用來掩飾不想讓對方難堪的客套話,原本就沒有履行承諾的意圖,大家也不必太當真。至於政治上的合縱連橫,本質就是一種討價還價的遊戲,老謀深算的政客自然會錙銖必較,西方人說,被騙一次是對方的錯、被騙兩次就是自己太笨了。台獨聯盟主席黃昭堂先前表示已經連續被陳水扁騙了三次,憤而辭去國策顧問一職,此回選舉,卻又再度公開對阿扁背書,相信此回修憲就是制憲,這種帶著高度日本式腹語的溝通方式,恐非凡人所能了解。

真正在道德上必須加以深思的情況,是在面對非親非故的選民之際,如果無法在短期內曉以大義,權宜之計是想辦法讓對方能信任自己是有理想、有原則的人,譬如道德情操、宗教信仰、或是族群認同。問題是,究竟是選民無力、或沒有意願作政治判斷,還是政治人物不希望支持者有太多的自主思想?從審議式民主的觀點來看,應該要怪菁英吃定百姓的牧民心態,不肯給人民有成長的機會結構。

對於一般人來說,究竟政治人物是為了國家利益、還是個人功名,在扮演馬基維里式的狐狸,民眾無從得知。所謂「可以做、不可以說」的無奈,畢竟不是民主政治的常態。可惜的是,面對言行不一、道德破產的諸多政黨,林義雄的誠信卻是充滿高度選擇性,也就是堅持大多數學者在專業上認為不可行的「國會減半」口號,而擇善固執的惡果卻必須由全體社會來承擔,令人匪夷所思。即便是聖人殺人,罪惡不會比政客來得輕。

---------------------------
[18] 有關於總統的立法權(legislative powers),見Shugart與Mainwaring(1997: 41-48)。

[19] 有關敵對式民主,見Mansbridge(1983)。

[20] 譬如國會席次減半、以及單一選區,可以說是民進黨與國民黨聯手,分別對付自己陣營的台聯黨、以及親民黨。至於阿扁會與親民黨主席宋楚瑜眉來眼去,也就是李安妮所謂的「叫你去喝咖啡,並沒有叫你去上床」,應該也是出於戰略性的盤算,也就是讓苟延殘喘的親民黨來拖住國民黨。

[21] 譬如見Horowitz(2002: 35)

[22] 當年九七修憲,為何民進黨會同意將國會對總統立法否決的反否決,由三分之二降為二分之一,據說是當時的黨主席自認為民進黨無法贏得總統選舉,因此,想要用此來刁難國民黨籍的總統,甚至於期待是否能分到內閣一杯羹、甚至於組閣。

[23] 有關這三種主義的討論,見施正鋒(2006)。

[24] 有關後共產國家的政治制度設計,見Elster等人(1998)。

[25] 這是Ackerman(1992: 3)的用詞。

[26] 有關「國會減半」的批判,見施正鋒(2004)。


(待續)

寄給朋友     友善列印

 

作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

本單元最新10篇文章
荷蘭殖民統治下的印尼 / 施正鋒教授
選舉的自由是基本的人權 / 施正鋒教授
獨立之道、路迢迢,建國之夢、夜漫漫 / 施正鋒教授
近身觀察呂秀蓮 / 施正鋒教授
不應該把政治交給沒品的政客或政黨 / 施正鋒教授
台灣百姓選前百日對中國的看法 / 施正鋒教授
毋成(不成材)教授兩度擔任魯仲連的紀實 / 施正鋒教授
組黨參選是人民最基本的政治自由 / 施正鋒教授
郭台銘的動向 / 施正鋒教授
族群政策的參與──不要抹黑我是民進黨御用學者 / 施正鋒教授
  本單元更多文章......

 

免 費 電 子 報
發刊期數: 3722
推 薦 課 程
《房地產法律課程》房地產仲介糾紛處理 (劉孟錦律師)
《房地產法律課程》共有房地糾紛處理 (劉孟錦律師)
《房地產法律課程》土地買賣合建契約糾紛處理 (劉孟錦律師)
《房地產法律課程》成屋買賣契約糾紛處理 (劉孟錦律師)
《房地產法律課程》預售房屋契約糾紛處理 (劉孟錦律師)
《企業法律課程》帳款催收法律實務:保全程序篇(假扣押) (劉孟錦律師)
《生活法律課程》生活法律:婚姻三部曲--婚姻.夫妻財產制.家庭暴力法律問題解析 (劉孟錦律師)
《企業法律課程》交通事故和解技巧與賠償訴訟法律實務 (劉孟錦律師)
《生活法律課程》夫妻財產相關法律問題 (劉孟錦律師)
《房地產法律課程》公寓大廈糾紛處理與訴訟法律實務 (劉孟錦律師)
法 律 叢 書
請點選此圖觀看本書更詳細的介紹!
【台灣法律網電子書】政府採購法案例實務(十)
劉孟錦.楊春吉
定價:NT $ 1000元
網站連結
律師 法律事務所
律師事務所 法律
法律專欄 劉孟錦律師
一帆法政補習班 台灣本土法學
法律翻譯 e速人氣生活網
品味人生 永恆婚禮顧問
合法律師查詢 合法地政士查詢
合法經紀業查詢 不動產實價查詢
不動產資訊平台 房地產交易價格
不動產交易服務 全國法規資料庫
法學資料檢索 法拍.庭期查詢
立法院法律系統 民事.非訟費用
重大通緝犯查詢 商工行政服務
地政資訊e點通 定型化契約範本
司法院書狀範例 國家圖書館
地名檢索系統 地籍圖資系統
地政法規資訊 Hinet地政服務
總統府法令查詢 最新犯罪手法
165反詐騙 食品安全衛生

設成首頁 | 加入最愛 | 新訊連結 | 聯絡律師 | 推薦朋友 | 線上投稿 | 網站合作 | 律師簡介 | 律師諮詢 | Facebook | 隱私權聲明
法律具時效性,內容僅供參考,不宜直接引為訴訟用途,具體個案仍請洽詢專業律師
所有文章係作者之智慧,請尊重智慧財產權,轉載重製節錄請先取得本網之書面同意