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憲政體制的選擇與憲政改造的過程(上)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


For the supporters of parliamentarism, the bad news is that no existing presidential system has ever changed to a parliamentary system, while several have made the reverse move.

Shugart & Carey(1992: 3)

 

壹、前言

不管是從現代「民族國家/國民國家」(nation-state)的建立、還是民主化(democratization)的角度來看,台灣目前所面對的課題有三,也就是國家肇建(state-making)、民族塑造(nation-building)、以及國家打造(state-building);國家肇建涉及如何確立國家主權(state sovereignty)的獨立,民族塑造關心如何凝聚住民的「民族認同/國家認同」(national identity),而國家打造所進行的是政治制度的擘建。一般而言,最基本的政治制度包含憲政體制、政黨體系、以及選舉制度;除了說政黨體系大致會反映社會結構以外,憲政體制、以及選舉制度是比較可以直接透過社會工程的方式來建構[1]。憲政體制主要分為中央政府體制、以及中央與地方的定位[2],而中央政府體制又可以分為總統制(presidential system)、內閣制(parliamentary system)、以及所謂的雙首長制三大類別[3];我們在這裡所討論的憲政體制,就是所謂的中央政府體制。

『中華民國憲法』是中國國民黨政權於戰後移入台灣所帶來的,並非台灣人自己加以選擇的。在李登輝擔任總統期間,台灣先後進行六次憲改[4],重點在如何從事民主轉型(democratic transformation),特別是國會的全面改選(1991)、以及總統直接選舉(1992),真正牽涉到中央政府體制調整的部份,是將憲法文本中的內閣制特色逐一割除,包括取消閣揆(行政院長)對於總統人事令的副署權(1994)、以及廢除立法院對於閣揆的人事同意權(1997)(施正鋒,1999)。不過,由於目前的「九七修憲體制」仍有尚未割除的盲腸,也就是沒有民意基礎、由總統所任命的行政院長必須「對立法院負責」,造成民選的總統不能享有充分的權力、卻必須負所有的政治責任,有違民主政治所強調的「權責相當/課責」(accountability)的精神。

不管是「制定新憲/制憲」、還是「憲政改造/憲改[5]」,朝野政黨對於目前憲政體制/中央政府體制的定位,一直有相當程度的歧見;譬如國民黨堅持目前的憲政體制類似法國第五共何國的「換軌制」,也就是執政黨如果不能擁有國會的優勢,必須由掌控國會的在野黨出面組閣,然而,陳水扁總統並未茍同這樣的詮釋。面對如此的分歧,即使大家同意有必要加以釐清,不過,究竟對於未來的憲政體制應該如何調整,仍然有待尋求共識。到目前為止,除了台灣團結聯盟(台聯黨)已外,執政的民進黨、以及民間的21世紀憲改聯盟,也分頭著手憲改方案的草擬,大致是採取總統制、以及內閣制兩案並陳的方式來呈現。此外,守護台灣大聯盟出版了《制憲運動手冊》(張葆源,2006)、總統府憲改小組有《憲政改造問答集》(n.d.)、以及行政院研究發展考核委員會(2006)編了一本《憲改方向盤》,也沒有採取特定的憲政體制選擇偏好。

我們在此,先將介紹三種主要的憲政體制的特色;接著,我們整理有關民主化文獻對於憲政體制的評價,特別是總統制與內閣制的優缺點;再來,我們會回顧台灣人歷年制憲運動所提出的制度選擇;其次,在剖析憲改的理念之後,我們將檢視最近一次所進行的修憲,特別是修憲過程的反思;最後,我們提出簡單的結語。


貳、憲政體制的分類

總統制與內閣制的最大差別,在於行政權與立法權之間究竟是分(separation of powers)、還是合(fusion of powers)。在總統制之下(圖1)(略),選民有兩張選票,分別選出總統、以及國會議員;總統、以及國會議員有固定的任期,總統不能解散國會,而國會即使再怎麼不滿意總統[6],也不能進行倒閣,因為,總統是直接對選民負責、而非對國會負責;為了確保彼此的人員分離,國會議員不能擔任部會首長,除非先辭去議員身分。為了要讓避免權力集中,總統除了擁有行政權,也有一些立法權(否決權)、以及司法權(提名權),同樣地,國會除了擁有立法權,也有一些行政權(同意權、罷免權)、以及司法權(同意權),最高法院除了擁有司法權,也有一些行政權(彈劾權)、以及立法權(違憲審查權);總之,除了說是要維持司法部門的獨立以外,最重要的就是要透過彼此之間的相互牽制(check),以便達到相互平衡(balance)的目的。

在內閣制之下(圖2)(略),選民只有一張票來選國會議員,再由國會議員推舉總理/首相;經過虛尊的國家元首(君王、或是總統)任命之後,最為最高行政首長的總理銜命組閣[7]。此時,總理以兩種方式對國會負責:就形式上而言,總理所領導的政黨必須在國會獲得過半以上的席次[8],要不然,就必須籌組聯合內閣;就程序上而言,如果國會對於政府不滿意,可以發動不信任案,要求總理下台;不過,總理也可以訴之民意,動手解散桀傲不馴的國會,要求重新舉行國會議員改選[9]。由於是權力合一,國會的主導權在於執政黨所操控的內閣,在野黨只能祈求下回大選增加席次;為了要確保行政權與立法權合一,部會首長必須先具備有國會議員的身分,否則,必須透過補選取得。

在雙首長制之下(圖3)(略),選民有兩張票,除了可以選舉國會議員,另一方面,又可以選舉總統;比較特別的是總理的產生方式,除了說是由國會議員推舉,還必須由總統來任命。雙首長制在學術上稱為「半總統制」(semi-presidentialism)[10],意思是說比較傾向於總統制;端賴各國的憲政傳統、以及總統所署的政黨在國會席次,雙首長制的總統在運作上可能是具有強勢的支配性(法、俄)、必須與總理分享權力(芬、葡)、或是淪為弱勢的虛尊元首(奧、愛)(圖4)(略)。

我們可以看到,即使總統制與內閣制有「雙元正當性」、以及「單元正當性」的差別,不過,兩者至少還有一個共同點,也就是「單一行政權」;然而,在雙首長制之下,在制度設計的精神上就有「雙元行政」的本質,也就是說,政黨體系、以及政黨組織會影響行政權的分配。以目前法國第五共和國的憲政體制來看[11](圖5)(略),首先,總統權力的多寡端賴執政黨是否能掌有國會的優勢,如果是在朝小野大的情況下,到目前為止的做法,是由總統任命國會最大黨的黨魁為總理,也就是所為的「左右共治」,也有人稱之為「自動換軌制」。即使執政黨是國會最大的黨、卻沒有取得過半席次,此時,總統必須找自己的人馬組聯合內閣:如果執政聯盟的夥伴勢均力敵,也就是所謂的「對稱結盟」,總統對於內閣中的友黨比較能言聽計從;相對地,如果聯合內閣的小老弟只有少許席次,也就是「不對稱結盟」,總統比較膽敢強勢主導。即使總統能因為衣尾效果(coattail effect)而讓執政黨取得國會過半席次,他的實質權力還要看黨內是否派系傾軋、還是具有高度凝聚力。由此可見,雙首長制的最大特色是雙元行政的權力歸屬不確定,還必須決定於(contingent upon)外在的非制度性因素,不像總統制的行政權歸總統、或是內閣制的行政權歸總理,沒有一點模糊的空間。


參、適合民主化過程的憲政體制

在一般人的想像中,似乎是內閣制比較適合民主發展,而總統制則比較容易走向威權、或是獨裁政權。乍看之下,這樣的印象式論斷(impressionistic assertions)好像言之成理,特別是由國人熟悉的民主國家來看,採取總統制的國家只有美國,採取內閣制的國家至少有英國、德國、以及日本,而採取雙首長制的國家只有法國。儘管如此,實證上未必獲得同樣的支持,以三波民主化的憲政發展軌跡來看,三種憲政體制被青睞的機率幾乎是不相上下(圖6)(略);我們甚至於可以說,除了君主立憲國家(西歐、北歐)、以及前英國的殖民地(非、亞、加勒比海)以外,選擇總統制、或是雙首長制的國家遠超過內閣制,特別是在東歐民主化的過程,至少有一半的國家採行不同形式的雙首長制[12];在這節骨眼,我們有必要重新檢視學理上的解釋,或許有助於我們的憲政體制選擇。

在政治學裡頭有關民主化的文獻,對於總統制與內閣制的優劣,有過兩波激烈的辯論。在1980年代中期,以Juan J. Linz(Linz & Valenzuela, 1994)為首的學者發動攻勢[13],認為總統制除了有「雙元民主正當性」(dual democratic legitimacy)、以及「贏者全拿(行政權)」(winner take all)的特色以外,由於任期固定而造成體制僵硬(rigidity),如果總統因為政黨體系零碎而無法掌控國會的情況下,尤其是出現所謂的「分裂政府」(divided government)之際,朝野之間的角力反映在行政與立法部門之間的拉鋸戰、甚至於總統動彈不得(immobilism),在相互推諉下,選民不知要找誰負責(accountability),又因為缺乏解散國會/倒閣等機制作為解套的安全閥只有訴諸於體制外的力量來打破政治僵局(deadlock),譬如軍事政變;而拉丁美洲國家在1970年代的民主政權崩潰,往往被視為總統制運作失敗的例子,特別是阿葉徳(Salvador Allende)擔任總統之下的智利。

然而,隨著拉丁美洲國家在1980年代中期開始民主化,Shugart、以及Mainwaring(1997)等學者開始對於上述的看法提出反駁,認為前者的論述在方法上犯了「選樣偏差」(selective bias)[14]、以及「擬似相關」(spurious correlation)的謬誤。首先,他們指出(頁19-20),由於除了貝里斯是前英國屬地以外,拉丁美洲國家並沒有其他採取內閣制的例子,因此,沒有辦法證明究竟是總統制的制度性缺陷,導致這些國家在1960、1970年代的動亂;事實上,在同一時期,採取內閣制的國家也有希臘、以及土耳其的民主崩潰,而西班牙要到1970年代末期才回復民主,更不用說民主政治曇花一現的緬甸、肯亞、以及索馬利亞在獨立後都採行內閣制;如果把考察的時間往前推移,在1920、1930年代出現民主崩潰的歐洲國家,除了德國以外,諸如義大利、葡萄牙、西班牙、以及三個波羅的海國家都是採行內閣制。他們懷疑,即使當年智利採取內閣制,聯合政府也未必能幫阿葉徳逃過一劫(頁19)。再者,他們認為研究者如果沒有辦法抽離[15]其他「背景條件」對民主的影響,譬如所得水準、人口多少/族群組成單純、以及英國殖民傳統(憲政體制以外的政治制度、文官體制、以及地主是否掌控國家機器),那麼,所謂內閣制比較有利於民主政治的因果關係是假性的(Shugart & Mainwaring, 1997: 21-24)。

Shugart與Mainwaring(1997)針對Linz等人的批判,一一作出回應[16],甚至於認為這些所謂的缺陷,其實就是總統制的優點。首先,他們認為在總統制之下,選民有兩張票,分別選總統、以及國會議員,可以說是有多一種選擇的機會,尤其是萬一擔心行政權獨大之際,可以進行分裂投票(split vote)。再來,由於選民直接票選總統,由根據政績來決定是否賦予連任,責任清楚,不像在內閣制之下,選民只選國會議員,對於總理沒有約束力,尤其是在選後組成聯合政府,政策妥協未必符合支持者的授權。此外,由於國會議員選舉並不完全決定於總統的母雞帶小雞效應,國會議員在立法上可以有較大的自由度,國會才有可能制衡總統。儘管總統制因為總統任期固定、總統無法像總理可以解散國會、可能造成政治僵局,或是因為總統無法順利取得多數立法聯盟、容易出現弱勢行政,然而,即使面對在野黨在國會的牽制,政局至少還可以維持一定程度的穩定,尤其是民心寄望一個強有力的國家領導者之際,不用擔心因為政府更替頻仍而造成人去政亡。至於「整碗捧去」的指控,其實,在內閣制之下,如果執政黨在國會佔有優勢、不用仰賴友黨的奧援,根本就不用作任何妥協性的分配,特別是在黨紀堅強之際;相對地,一個具有民意基礎的強勢總統,他可以壓制黨內的異議,以超越黨派的人事、或是資源分享來形成執政聯盟。

總之,決定民主制度出現、以及其維持、或是崩潰的因素,包含制度性、以及非制度性因素(Frye, 2002)[17];而制度性與非制度性因素之間,彼此也有可能相互影響(圖7)(略)。因此,當我們在從事憲政體制選擇之際,必須考察,究竟民主體制的出現,是否完全決定於憲政體制的差別;同時,民主體制的崩解,是否肇因於結構性的因素;更重要的是,我們必須進一步考察,究竟憲政體制的選擇,是否有助於其他目標的追求,特別是國家定位的確立、以及族群分歧的化解,也就是說,在思考如何進行國家制度打造之際,必須同時考慮是否能有助於國家的肇建、以及民族的塑造。

------------------------
[1] 其實,政黨體系會受到選舉制度影響,而憲政體制也會左右政黨體系的發展,特別是總統制有助於政黨數目的收斂。大體而言,當總統選制採取絕對多數之際,由於可能必須進行二輪投票,政黨勢必要進行結盟,卻沒有必要合併,因此,很可能演變為兩大陣營;相對地,當總統選制採取相對多數之際,政黨如果不事先結盟,很可能會因為鷸蚌相爭而落敗,久而久之,會有助於兩黨制的發展。

[2] 也就是聯邦制(federal system)、以及單一制(unitary system)的分野。

[3] 有關於憲政體制的一般性介紹,見Sartori(1994)、以及Shugart與Carey(1992);參考Lijphart(1992)。

[4] 民進黨執政後所主導的第七次憲改(2005),重點在國會減半(由225席減為113席)、區域選舉改為單一選區、廢除國大、以及公投復決(憲法修正案、及領土變更案)。

[5] 有關憲法政治的形式,除了制定(constitutional making)、以及改造(constitutional change)以外,當然還包括維持(maintenance);見Barber與George(2001)。

[6] 此時,總統本身既是國家元首(head of state)、也是最高行政首長(chief executive)。

[7] Tsebelis(2002: 71)稱之為「內生式的政府形成」(endogeneity of government formation)。

[8] 當然,如果國會最大的政黨執意要組少數政府(minority government),除非是在野黨意見分歧、相互敵視,要不然,最有可能的命運是被結拉下來。

[9] 不過,總理有可以趁著民意高升之際解散國會,以期在改選後的新國會能有更強的優勢。

[10] 也有人稱為「混合制」(Shugart, 2005)。有關此部分的討論,整理自Elgie(1999)。

[11] 有關此部分的討論,整理自Elgie(2003)。

[12] 首先,東歐共產國家之所以會傾向選擇雙首長制,一方面是希望能有一個直接民選的總統來領導民主化的過程,另一方面,由於共產黨破產、或是被解散,整個社會陷入權力的真空,也希望民選的國會議員能推舉總理,特別是在戰前由內閣制傳統的國家,因此,雙首長制至少可以說是一種過渡時期的妥協性選擇。參見Taras(1997)。

[13] 包括Fred Riggs、Alfred Stepan、Arturo Valenzuela。

[14] 參見Horowitz(2002: 32)的類似批判。

[15] 他們的學術性/方法論用字是「控制」(control),

[16] 請參考von Mettenheim(1997)、Frye(2002)、以及Cheibub(2002)。

[17] 當然,有些國家還必須面對外部因素,譬如台灣、以及黎巴嫩。


(待續)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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