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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 施正鋒教授

憲政體制的選擇(下)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


肆、台灣人制憲運動中的憲政選擇

在過去三十年來中,台灣人的制憲運動提出了一打左右的憲法草案(施正鋒,1995)。就流亡海外的台灣獨立建國聯盟的成員來看,許世楷的『台灣共和國憲法草案』主張內閣制、李憲榮/張燦鍙的『台灣民主共和國憲法草案』主張總統制以外,黃昭堂則分別提出內閣制的『台灣共和國憲法草案』、以及雙首長制的『台灣憲法草案』;至於島內方面,除了國策中心的『總統制憲法草案』以外,其他的憲草都是類似『中華民國憲法』的雙首長制,包括林義雄的『台灣共和國基本法草案』、新潮流的『台灣共和國憲法草案』、民進黨的『民主大憲章』、張文英/蘇裕夫/陳照娥/吳豐山的『中華民國基本法草案』、以及國策中心的『中華民國憲法改革案』。進入1990年代,人民制憲會議通過的『台灣憲法草案』、以及第二次台灣人民制憲會議通過的『台共和國灣憲法草案』,就很清楚揭櫫總統制。

我們可以看到,這些先行者的憲政體制偏好,有相當程度受到自己的經驗影響,譬如說留學日本的許世楷、以及黃昭堂主張內閣制,留美的李憲榮、以及張燦鍙主張總統制,而島內的憲草幾乎沒有超越『中華民國憲法』的雙首長制,也就是Horowitz(2002: 31-32)所觀察到的,憲法軍師往往會以自己知曉、習慣、或是熟悉度的體制來做建議,雖然無可厚非,也未必全然是跳不出後殖民心態,卻多少有點敝帚自珍的味道,也就是所謂的「地理文化(選樣)偏見」。一直要到兩次人民制憲會議,經過集體的討論,大家才逐漸凝聚出走總統制的共識,也就是希望透過直接由台灣人選出的總統,對外代表台灣人獨立建國的意志力、對內帶領台灣人從事國家的打造。

然而,自從民進黨在2000年執政以來,本土人士卻慢慢浮現轉向內閣制的調整,其中,最大的理由是憲政體制在六年多來窒礙難行,特別是在面對朝小野大的困境下;問題是,即使目前閣揆不在經過立法院同意、直接由總統任命,然而,由於總統只有消極的(reactive)、弱勢的立法否決權(legislative veto)[17],也就是只要國會有二分之一的立委堅持原案,就可以對總統進行反否決(override),再加上非民選的閣揆仍保有舊日的行政權,因此,目前的九七修憲體制,還不能算是總統制,也就不能把當前的政治亂象歸咎總統制在制度上的缺陷。我們必須問自己,如果目前採行內閣制,所有的敵對式民主(adversary democracy)的情況就能改善嗎?

有一種說法是陳水扁總統喜歡「一人決策」,因此,寄望內閣制能對他有所牽制。其實,就形式上而言,民選總統直接對百姓負責,不管他在決策的過程是否採納顧問、或是同志的意見,最後還是要由他個人負所有的責任,因此,只能批評他的決策是否睿智,同志頂多只能質疑其政策是否悖離黨綱,卻沒有要求分享決策權的資格。其實,在內閣制之下,除非說被迫組聯合內閣,究竟總理支配內閣(英國式的first above unequals)、主導內閣(德國式的first among unequals)、還是優先內閣(first among equals),也沒有一定的章法(Sartori, 1994: 102-103);大體而言,權力越大、責任越重,總理未必要分享權力,也沒有制衡的道理、或是機制。坦承而言,就黨政之間的定位,有不同的模式(圖8)(略),然而,民進黨儘管執政,卻一直停留在過去的思考框架,硬要憲政體制來配合黨政關係調整,可以說是本末倒置。

另外,與民進黨同為綠營的台聯黨也抱怨,民進黨一直把自己視為理所當然,不僅在內閣人事安排沒半點分潤,對於立委選舉也不願意進行起碼的協調。誠然,陳水扁在著手執政聯盟之際,並未特別珍惜台聯黨立委在立法聯盟上的義助,不過,這除了牽涉到阿扁重人事酬庸甚於政策堅持的特性外,有可能是有關民進黨對於政黨體系如何盤整、凍結的考量[18],當然,也可以解釋為阿扁不願意台聯黨背後的前總統李登輝下指導棋。然而,即使改採內閣制,上述因素大致依然存在,特別是在新選制之下,區域選舉定於一尊,不再有所謂的盟友,兩大黨比當前有更大的機會取得國會過半的席次,未必有聯合內閣的必要性,台聯黨還是入閣無望。
 

最令人無法接受的是失敗主義的想法,也就是在未來的總統選舉(2008、甚至於2012),民進黨將無人可以與國民黨的候選人馬英九競爭,因此,民進黨唯一有可能再度主政的方式,就是寄望國民黨內部分裂,透過內閣制的合縱連橫來組閣。雖然此種權謀的憲政思考方式屢見不鮮[19],也就是說,政治人物在進行制度選擇之際,多少會衡量何種制度對於自己比較有利;然而,人算往往不如天算[20],如果政黨只有短期的策略性考量,恐怕在選民唾棄之下,連固守地盤的機會都沒有,更遑論主導內閣制之下的組閣?
 

伍、結語

我們以為,如果只是純粹站在制憲運動的立場來看,為了要突顯對外的國家定位立場、強調「人民主權/主權在民」(people’s sovereignty),也就是以新憲的制定來展現來灣人實踐「民族自決權」(national right to self-determination)的決心,或許可以不去關心憲政體制的選擇。然而,如果大費周章所獲得的新憲只是舊酒新瓶、未能跳脫現有體制的窠臼,既不能處理當前的治理困境、又不能有助於族群分歧的管理,作為社會運動者,豈不是淪為欺騙社會大眾的廉價代理商?如果政治菁英、以及專家學者都認為老百姓對於憲政體制的選擇缺乏興趣、或是無力判斷,那麼,又如何透過討論(deliberation)來培養負責的公民、以及彼此休戚與共的意識?

自來,台灣人民制憲運動主張總統制,其實,就是認為民選總統可以向世人彰顯台灣人獨立建國的意志力;此外,在民主化的過程中,具有民意基礎的強勢總統,可以抵制黨同伐異、族群分歧、或是階級鬥爭。在摸索民主鞏固的階段,如果讓行政權決定於國會內部的政治結盟,也就是採行內閣制,那麼,缺乏總統與國會之間的制衡,政治運作不過反應如何收買國會議員,也就是以國家資源來交換議員選區服務的業績,此時,總理將只不過是廉價的零售商罷了,不會有領導群倫的政治家出現。

 

參考文獻

張葆源(編)。2006。《制憲運動手冊》。台北:守護台灣大聯盟。

總統府憲改小組(編)。n.d.。《憲政改造問答集》。台北:總統府。

行政院研究發展考核委員會(編)。2006。《憲改方向盤》台北:五南圖書。

施正鋒。1999。〈台灣憲政改革的政治分析〉《台灣政治建構》頁63-97。台北:前衛出版社。

施正鋒(編)。1995。《台灣憲政主義》。台北:前衛。

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[17] 有關於總統的立法權(legislative powers),見Shugart與Mainwaring(1997: 41-48)。

[18] 譬如國會席次減半、以及單一選區,可以說是民進黨與國民黨聯手,分別對付自己陣營的台聯黨、以及親民黨。至於阿扁會與親民黨主席宋楚瑜眉來眼去,也就是李安妮所謂的「叫你去喝咖啡,並沒有叫你去上床」,應該也是出於戰略性的盤算,也就是讓苟延殘喘的親民黨來拖住國民黨。

[19] 譬如見Horowitz(2002: 35)

[20] 當年九七修憲,為何民進黨會同意將國會對總統立法否決的反否決,由三分之二降為二分之一,據說是當時的黨主席自認為民進黨無法贏得總統選舉,因此,想要用此來刁難國民黨籍的總統,甚至於期待是否能分到內閣一杯羹、甚至於主格。

(全文完)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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