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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

釋字第613號(95.07.21)-下-

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


95.07.21 司法院大法官解釋第 613 號


(接上)

3.國家通訊傳播委員會組織法第四條第二、三項將國家最高行政機關之行政院就通傳會委員之具體人事決定權實質上幾近完全剝奪,除為憲法上責任政治原則所不許,並因導致行政、立法兩權關係明顯失衡,而牴觸權力分立原則--

依通傳會組織法第四條第二、三項規定,通傳會委員竟由各政黨(團)依其在立法院所占席次比例共推薦十五名,行政院院長推薦三名,交由各政黨(團)依其在立法院所占席次比例推薦十一名學者、專家組成之審查會以五分之三與二分之一兩輪多數決審查,審查完成後,行政院院長應於七日內依審查會通過同意之名單提名,並送立法院同意後即任命之。由於行政院院長僅能推薦十八位通傳會委員候選人中之三位,審查階段對人事則完全無置喙餘地,並且受各政黨(團)依政黨比例推薦組成之審查會審查通過之名單所拘束,有義務予以提名,送請立法院同意,對經立法院同意之人選並有義務任命為通傳會委員,足見行政院所擁有者事實上僅剩名義上之提名與任命權,以及在整體選任程序中實質意義極其有限之六分之一通傳會委員候選人之推薦權,其人事決定權實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪。又行政掌法律之執行,執行則賴人事,無人即無行政,是行政權依法就具體之人事,不分一般事務官或政治任命之政務人員,擁有決定權,要屬當然,且是民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提要件。據此,上開規定將國家最高行政機關之行政院就通傳會委員之具體人事決定權實質上幾近完全剝奪,除為憲法上責任政治原則所不許,並因導致行政、立法兩權關係明顯失衡,而牴觸權力分立原則。

4.國家通訊傳播委員會組織法第四條第二、三項違背通傳會設計為獨立機關之建制目的,亦與憲法所保障通訊傳播自由之意旨不符--

各政黨(團)依其在立法院所占席次比例推薦通傳會委員候選人,與依其在立法院所占席次比例推薦學者、專家組成審查會審查通傳會委員候選人之規定,是否違憲,端視該參與之規定是否將行政院之人事決定權予以實質剝奪而定。茲上開規定只將剝奪自行政院之人事決定權,實質上移轉由立法院各政黨(團)與由各政黨(團)依政黨比例推薦組成之審查會共同行使,明顯已逾越參與之界限,而與限制行政人事決定權之制衡功能有所扞格。況上開規定之目的既係本於通訊傳播自由之意旨,降低政治力對通傳會職權行使之影響,進而建立人民對通傳會得以公正執法之信賴,則其所採手段是否與上開目的相符,即不無疑義。按立法者如何降低政治力對通傳會之影響,進而建立人民對通傳會得以公正執法之信賴,固有立法自由形成空間,惟其建制理應朝愈少政黨干預,愈有利於建立人民對其公正性之信賴之方向設計。然上開規定卻反其道而行,邀來政黨之積極介入,賦予其依席次比例推薦及導致實質提名通傳會委員之特殊地位,影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴。是上開規定違背通傳會設計為獨立機關之建制目的,亦與憲法所保障通訊傳播自由之意旨不符。

5.國家通訊傳播委員會組織法第四條第三項後段及第五項於憲法第五十六條並無牴觸--

系爭通傳會組織法第四條第三項規定通傳會委員由行政院院長任命,以及同條第五項規定通傳會正、副主任委員由通傳會委員互選,並由行政院院長任命,涉及違反憲法第五十六條之疑義部分。按通傳會根據其組織編制,其層級固相當於部會等二級機關,惟通傳會既屬獨立機關性質,依法獨立行使職權,其委員之任期亦有法律規定,毋須與行政院院長同進退,為強調專業性,委員並有資格限制,凡此均與層級指揮監督體系下之行政院所屬一般部會難以相提並論,故即使規定通傳會委員由行政院院長任命,正、副主任委員則由委員互選,再由行政院院長任命,雖與憲法第五十六條有關行政院各部會首長由行政院院長提請總統任命之規定有間,尚難逕執憲法第五十六條規定指摘之,蓋第五十六條之規範範圍並不及於獨立機關。且只要行政院對於通傳會委員之人事決定權未遭實質剝奪,即使正、副主任委員係由委員互選,亦不致有違反權力分立與責任政治之虞。又通傳會為獨立機關,性質既有別於一般部會,則憲法第五十六條關於行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之規定,自不因允許立法院或其他多元人民團體參與通傳會委員之選任而受影響,自不待言。

6.國家通訊傳播委員會組織法第十六條第一項係立法者基於法律制度變革等政策考量,而就特定事項為特殊之救濟制度設計,尚難謂已逾越憲法所容許之範圍,同條第二項規定則屬立法者配合上開特殊救濟制度設計,衡酌法安定性之維護與信賴利益之保護所為之配套設計,亦尚未逾越憲法所容許之範圍--

(1)通傳會組織法第十六條第一項規定:「自通訊傳播基本法施行之日起至本會成立之日前,通訊傳播相關法規之原主管機關就下列各款所做之決定,權利受損之法人團體、個人,於本會成立起三個月內,得向本會提起覆審。但已提起行政救濟程序者,不在此限:一、通訊傳播監理政策。二、通訊傳播事業營運之監督管理、證照核發、換發及廣播、電視事業之停播、證照核發、換發或證照吊銷處分。三、廣播電視事業組織及其負責人與經理人資格之審定。四、通訊傳播系統及設備之審驗。五、廣播電視事業設立之許可與許可之廢止、電波發射功率之變更、停播或吊銷執照之處分、股權之轉讓、名稱或負責人變更之許可。」賦予受特定不利處分而未提起行政救濟程序者,得於通傳會成立起三個月內,向通傳會提起覆審。其係賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者,仍有得提起訴願之權利,而屬一種特別救濟規定,雖對法安定性之維護有所不周,惟其尚未逾越憲法所可容許之範疇。蓋憲法第十六條保障人民有訴願之權,其具體內容與能否獲得適當之保障,均有賴立法者之積極形成與建制,立法者對訴願制度因此享有廣泛之形成自由。除立法者未積極建制人民行使訴願權之必備要件,或未提供人民最低程度之正當程序保障外,本院對於立法者之形成自由宜予最大之尊重。

(2)行政處分相對人未提起行政救濟,或提起訴願時,已逾法定期間,原處分機關或其上級機關本得衡酌公、私益等相關因素,依職權撤銷原處分;行政處分相對人亦非不得向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分,訴願法第八十條及行政程序法第一百十七條、第一百二十八條即係本此意旨所為之相關規定。依行政程序法第一百二十八條之規定,行政處分之相對人必須符合下列條件,始得向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分:一、須 (1) 具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者;或 (2) 發生新事實或發現新證據者,但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限;或 (3) 其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者等三種情形之一。二、必須非因重大過失而未能在行政程序或救濟程序主張上列事由(同條第一項規定參照)。三、該項申請必須自法定救濟期間經過後三個月內提出;如其事由發生在後或知悉在後者,則自發生或知悉時起算,但自法定救濟期間經過後已逾五年者,不得申請(同條第二項規定參照)。上開通傳會組織法第十六條第一項規定,與之相較並未設有類似之條件限制,而一律允許受特定不利處分且未提起行政救濟之人民,得於一定期間內向通傳會請求就同一事件重新作成決定;雖較其他受不利行政處分之一般人民享有較多之行政救濟機會,惟因係立法者基於法律制度變革等政策考量,而就特定事項為特殊之救濟制度設計,尚難謂已逾越憲法所容許之範圍。而通傳會於受理覆審申請,要否撤銷原處分,其具體標準通傳會組織法並未規定,仍應受行政程序法第一百十七條但書之規範。至通傳會組織法第十六條第二項規定:「覆審決定,應回復原狀時,政府應即回復原狀;如不能回復原狀者,應予補償。」屬立法者配合上開特殊救濟制度設計,衡酌法安定性之維護與信賴利益之保護所為之配套設計,亦尚未逾越憲法所容許之範圍。

7.國家通訊傳播委員會組織法第四條第二、三、四、六項規定有關通傳會委員選任之部分,至遲應於九十七年十二月三十一日失其效力。失去效力之前,通傳會所作成之行為,並不因前開規定經本院宣告違憲而影響其適法性,人員與業務之移撥,亦不受影響--

綜上所述,通傳會組織法第四條第二項規定關於各政黨(團)依其在立法院席次比例推薦通傳會委員並交由提名審查會審查之部分,第三項及第四項規定關於審查會由各政黨(團)依其在立法院席次比例推薦學者專家組成與其審查通傳會委員候選人之程序,以及行政院院長應依審查會通過同意之名單提名,並送立法院同意之部分,及第六項關於委員任滿或出缺應依上開第二、三項程序提名及補選之規定,實質剝奪行政院院長對通傳會委員之人事決定權,牴觸憲法所規定之責任政治與權力分立原則,惟鑑於修法尚須經歷一定時程,且該規定倘即時失效,勢必導致通傳會職權之行使陷於停頓,未必有利於憲法保障人民通訊傳播自由之行使,自須予以相當之期間俾資肆應。系爭通傳會組織法第四條第二、三、四、六項規定有關通傳會委員選任之部分,至遲應於九十七年十二月三十一日失其效力。失去效力之前,通傳會所作成之行為,並不因前開規定經本院宣告違憲而影響其適法性,人員與業務之移撥,亦不受影響。至通傳會組織法第四條第三、五項有關通傳會委員由行政院院長任命,正、副主任委員由委員互選,並由行政院院長任命之規定,並不違反憲法第五十六條規定。通傳會組織法第十六條係立法者所設之特別救濟規定,不受行政程序法第一百二十八條之限制,通傳會就申請覆審案件,亦僅能就原處分是否適法審查之,從而與憲法保障人民權利之意旨,尚無不符。

8.暫時處分部分已無審酌之必要--

本件聲請人聲請於本案解釋作成前為暫時處分部分,因本案業經作成解釋,已無審酌之必要,併此指明。


解釋全文查詢請至司法院法學資料檢索系統http://nwjirs.judicial.gov.tw/Index.htm  

 

◇附帶思考問題:
1.行政權核心領域之探討
2.言論自由保障範圍之探討

法令具時效性,文章內容及所引用資料,請自行查核法令動態及現行有效之實務見解
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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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