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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 施正鋒教授

建構台灣客家文化發展基礎(三)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


肆、國際人權規約對於少數族群的保障[19]

一、聯合國規約

第二次世界大戰結束以來,聯合國開始將人權的關注由父權式的保護,轉向推動天賦權利,不過,由於會員國不願破壞現有國家領土的完整,對於集體權敬而遠之,因此將人權關心的對象侷限於個人。譬如說,『聯合國憲章』(1945) 在提及「尊重民族的平等權及自決之原則」(第1條、及55條),並未說明少數族群是否算是民族、或是在何種條件下才算是民族;憲章中也有「促進對人權及基本自由權的尊重,不因種族、性別、語言、或宗教的差異而有所別」的文字(第55條、第3款),勉強算是稍微提到屬於少數族群的個人,卻不算正式規範少數族群的集體權。

同樣地,『世界人權宣言』(1948) 並沒有明文承認集體權。宣言在第2條強調「每個人享有本宣言公告的所有權利及自由,不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他意見、… 而遭到歧視」,以及第7條提到「所有的人在法律之前平等,受到法律的公平保護,不受任何歧視」,都是指個人的權利,並未特別關照到少數族群的保護,更不用說少數族群的集體權概念。

首度觸及「集體」(group) 概念的是聯合國在1948年通過的『防止暨處罰滅種罪行條約』,它在第2條定義滅種時,提及「民族、族群、種族或宗教團體」。不過,該條約的重點在保護這些團體的個別成員,還是沒有正面而具體地提到集體權的概念。

聯合國大會在1960年通過『許諾殖民地及民族獨立宣言』,雖然首度明文指稱「所有的民族都有自決權」(第2條),卻把立即適用的對象限定於「託管地暨非自治領地」(Trust and Non-Self-Governing Territories)(第5條)。另外,宣言中雖然誓言「普世尊重人權及基本自由,不因種族、性別、語言、或是宗教而有所差別」,並未正式提及少數族群的集體權。

聯合國教科文組織在1960年通過『反對教育歧視公約』,在第1條定義「歧視」之際,點出種族、膚色、語言、宗教、國籍、以及出生地,算是間接承認少數族群的存在。最重要的是,該公約規範國家必須承認少數族群的教育權,包括設立自己的學校、以及使用自己的母語;不過,公約也對於教育權的行使加以限制,也就是不能危及國家主權(第5條)。

聯合國在1963年通過『消除各種形式種族歧視宣言』,提到對於種族、膚色、以及族群的歧視,會妨害到國與國之間友好及和平關係、並損及民族間的和平及安全(第1條)。我們可以看到,這裡對象是個人、或是「個人組成的團體」(groups of persons),已經有集體的意味(第2條、第9條),不過,關心的依然是反歧視,而非正面的集體權。

聯合國隨即又在1965年通過『消除各種形式種族歧視國際公約』,雖然在定義「種族歧視」之際提及種族[20]、膚色、血緣、國籍、以及族群等字眼,並未明指集體權的概念,不過,倒是提到國家必須想辦法提昇少數族群的地位(第1條、第5款);另外,第5條詳細條列各種少數族群的權利,包括司法權、人身保護、政治權、公民權、經濟社會暨文化權、以及公共設施使用權的。

其實,真正規範到集體權的是『國際公民暨政治權規約』(1966)、以及『國際經濟、社會、暨文化權規約』(1966)。首先,兩個規約在第1條、第1款開宗明義指出:「所有的民族享有自決權」,又在第2款賦予「所有民族可以自由處理其天然財富及資源」,並在第3款敦促簽約國「促成自決權的實現」。『國際公民暨政治權規約』不只要求國家不可因種族、膚色、語言、宗教、國籍、或是出生地的差別而加以歧視,而且必須要有公平的法律保護(第2條、第26條);另外,『國際經濟、社會、暨文化權規約』也提及,教育可以促進種族、族群、或是宗教性族群間的了解、容忍、以及友好(第13條)。最重要的是前者的第27條,條文明確規定國家不可剝奪少數族群的文化權、宗教權、或是語言權,這是少數族群權利在國際法上的最大突破[21]:

In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practice their own religion, or to use their own language.

聯合國在1970年通過『國際友誼關係及合作之國際法原則宣言』,雖然將『聯合國憲章』(1948)揭櫫的民族自決權當作重要原則,卻又立即明文禁止破壞國家的領土完整、或是政治團結。

聯合國教科文組織在1978年通過『種族暨種族歧視宣言』,在第1條揭示個人及集體的認同權(第2款)、以及文化認同權(第3款)。另外,外籍勞工的安全、尊嚴、以及文化價值也被提出來,特別是其子女學習母語的權利(第8條、第3款)。下面是有關認同權的文字,可以說是史前未有:

All individuals and groups have the right to be different, to consider themselves as different and to be regarded as such.

另外,聯合國在1981年通過『消除各種形式基於宗教或信念歧視之偏狹及歧視宣言』,主要是針對宗教歧視。

對於少數族群權利的真正突破,是聯合國在1992年通過『個人隸屬國籍、族群、宗教、或語言性少數族群權利宣言』。首先,宣言要求國家必須保護其境內少數族群的國籍、族群、文化、宗教、以及文化認同,並且要設法鼓勵這些認同的發展(第1條)。再來,宣言重申『國際公民暨政治權規約』(1966) 第27條所列舉的文化權、宗教權、以及語言權(第2條)。有關個人權、或是集體權的爭議,宣言揭示上述權利可以用各人身分、或是跟族群其他成員一起實踐(第3條)。另外,宣言主張國家有義務幫助少數族群去實踐其集體權,表達、及發展其文化特色,學習其母語、或是以母語受教,學習其歷史、文化、傳統、語言、以及文化,以及參與國家經濟發展(第4條)。[22]

比較特別的發展,是聯合國「經濟暨社會理事會」(ECOSOC) 的周邊組織「國際勞工組織」(International Labor Organization,簡寫為ILO),在1957年通過『原住暨部落人口條約』,首次有國際規約關心原住民的在土地、就業、職訓、社會安全暨健康、教育暨傳播、以及行政方面的權益。國際勞工組織在1989年提出修正過的『原住暨部落民族條約』,首先,主張由原住民的自我認定作為標準(第1條、第2款);另外,也從善如流,以「民族」取代「人口」,象徵原住民的集體權正式被承認外,卻也無法避免作了限制,指出這裡的「民族」用字,並無附帶行使國際法上可能隱含的任何權利(第1條、第3款);更重要的是,條約要求政府有義務採取行動,來保障原住民族的權利(第2條、第1款);再來,土地權的概念首度被提出來(第13~19條)。

在1994 年,來自世界各地的原住民代表通過『原住民族權利國際規約』,除了羅列原住民基本權利外,並宣示「原住民為民族」(Indigenous Nations are peoples)。在這樣的氛圍中,聯合國在1995年通過『原住民權利宣言草案』,同意讓原住民有權決定自己的政治制度、以自己獨特的方式來參與政治,並要求各國政府尊重與原住民簽訂的任何條約或協定。

 

二、歐洲安全暨合作會議/歐洲安全暨合作組織文件

歐洲安全暨合作會議是在1973年於赫爾辛基開議,在1995年轉為歐洲安全暨合作組織。最早,在1975年的『歐洲安全暨合作會議最後決議書』中,強調各國必須尊重種族、語言、宗教性少數族群的權利(第7原則);在第8原則也提及對於民族平等、以及民族自決權等原則的尊重,不過,卻又同時強調對於國家領土完整的尊重。在經貿合作方面,除了有提到外籍勞工在就業、以及社會安全上的待遇平等以外,還要求地主國以雙語提供資訊,以及讓外勞子女以母語接受本國的文化、歷史、以及地理。只有在人道合作方面,免強提到在追求性靈上的富足,不應該因種族、語言、或是宗教而有所差異。

在隨後定期舉行的高峰會議正式文書(或稱為宣言),包括馬德里 (1980)、斯多哥摩爾 (1986)、維也納 (1989)、哥本哈根 (1990)、莫斯科 (1991)、赫爾辛基 (1992)、布達佩斯 (1994),雖然沒有國際法上的約束力,卻都一再宣示對於少數族群的保護;事實上,也因為這些宣言只提供規範上的建議,對成員國沒有強制性,才有可能研議出詳盡而又有開創性的標準 (Steiner & Alston, 2000: 792)。

在『斯多哥摩爾宣言』(1986) 中,簽署國同意想辦法讓『斯多哥摩爾宣言』使用母語來傳遞、或是交換資訊,而且要設法保存、及發展其文化,包 刮語言、文學、以及宗教。在『維也納宣言』(1989) 中,簽署國同意保障、及開創少數族群認同發展的條件(第18條)。

在冷戰結束後,最重要的是『哥本哈根宣言』(1990),在其第四部份(第30~40條),對於少數族群的權利作了巨細靡遺的規範。首先,該宣言指出,少數族群的問題只能在民主的政治架構下獲得解決,此外,對於少數族群權利的尊重,是和平、公益、穩定、以及民主的必要條件(第30條)。宣言除了強調少數族群的平等權,更要求國家在必要的時候,採取特別的措施來促成平等(第31條)。另外,宣言也揭示是否隸屬某個少數族群,這是個人的選擇;此外,個人有權利表達、保存、及發展其族群、文化、語言、或是宗教認同,同時,可以有選擇不被同化的自由;宣言特別提到少數族群下列權利:使用母語權,成立自己的教育、文化、及宗教機構,宗教權,跨國血親接觸權,以母語傳遞資訊(第32條)。更重要的是,宣言規定國家有責任保護少數族群的認同(第33條),確保少數族群有學習母語、或是母語受教的機會(第34條),以及尊重少數族群有效參與公共事務的權利(第35條)。

隨後,歐洲安全暨合作會議通過『巴黎新歐洲憲章』(1990),再度強調,國家必須對於少數族群的族群、文化、語言、以及宗教認同加以保護,此外,少數族群有權利自由表達、維持、以及發展上述認同,不能因這些特色而加以歧視;此外,簽署國也深信,民族之間的友好關係、和平、公義、穩定、及民主,端賴於少數族群認同的保障、以及政府如何提供認同發展 的機制;憲章重申對於外勞及其家眷在經濟、文化、以及社會層面的權利保障及推動。

歐洲安全暨合作會議在1993年正式設立「少數族群高級公署」(High Commission on National Minorities,簡寫為HCNM),主要的功能在針對族群衝突作預警式的監控、並尋求可能的化解之道[23]。隸屬於少數族群高級公署的「族群關係基金會」(Foundation on Inter-Ethnic Relations),已經針對少數族群的權利提出三份詳盡的建議書,作為各國制定政策、或是立法的參考。顧名思義,『海牙有關少數族群教育權建議書』(1996) 主要在規範少數族群的語言教育權,而『奧斯陸有關少數族群語言權建議書暨說明』(1998) 則擴充少數族群語言在其他公共領域使用德權利,我們會在後面有關少數族群語言權利的部份在說明。

『蘭德有關少數族群有效參與政治生活建議書暨說明』(1999) 所規範的是少數族群的政治參與權。建議書首先指出幾項重要原則(第一部份):一個社會要獲致和平及民主,基本的條件是少數族群的有效政治參與(第1條);除了族群認同以外,個人還有多種認同的方式,應該由自己決定究竟要屬於少數族群、多數族群、還是以上皆非,不應該由別人硬加(第4條)。再來,建議書分別就參與決策(第二部份)、自治權(第三部份)、以及保障的機制(第四部份)作了詳細規範,譬如說:少數族群在國會、內閣、最高法院、及公家機構的保障名額(第6條);選舉過程、組黨、選舉制度設計、及選區規劃(第7~10條);地方政治參與(第11條);設立聯繫少數族群與政府的諮詢機構(第12~13條);設置地域式、或非地域式的自治機構(第14~22條);以及過渡、及調解衝突機制(第23~24條)。

 

三、歐洲理事會規約

歐洲理事會在1949年成立,於翌年通過『歐洲保障人權暨基本自由條約』(簡稱『歐洲人權條約』),基本上,重視的是個人的權利、以及自由,不過,第14條有關禁止歧視的規定,提到種族、膚色、語言、宗教、國籍、少數族群、以及出生地。目前,歐洲理事會在少數族群權利方面,專注語言權,與歐洲安全暨合作組織有分工上的默契。

歐洲理事會在1992年通過的『歐洲區域或少數族群語言憲章』,對少數族群語言權利所作了相當詳盡的期待性規範,我們稍後再介紹。在1995年,歐洲理事會又通過涵蓋範圍較大的『保障少數族群架構條約』,規定少數族群的每一個成員,有權利自由選擇是否要被當作少數族群看待(第3條、第1款);該條約除了希望會員國必須採取必要措施,以確保少數族群與多數族群在經濟、社會、政治、以及文化生活上的平等(第4條)外,並且使少數族群能發展其文化、以及維持其認同的基本要素,也就是宗教、語言、傳統、以及文化特色(第5條)以外,更是詳細規範少數族群的政治自由、宗教自由、媒體接近權、教育權、以及語言權[24](第7~14條)。[25]

 

四、歐洲聯盟規約、及其他相關文件

歐洲聯盟本身並沒有正式的少數族群政策 (Shuibhne, 2001)。在『馬斯垂克條約』(1992) 裡頭,只有在有關教育暨職訓(第126條)、以及文化(第128條)的部份,分別提到文化及語言的多元性、以及國家及區域的多元性。隨後的『阿姆斯特丹條約』(1997),將原來條文的順序調整(第149條、及第151條)。在2000年通過的『歐洲聯盟基本權利憲章』,只提到禁止基於於種族、膚色、族群、語言、宗教、或是出生地的歧視(第21條),以及尊重文化、宗教、及語言的多樣性(第22條)。另外,被稱為「歐盟的良心[26]」的「歐洲議會」(European Parliament),通過一連串有關少數族群語言權利的決議(1981、1983、1987、1994、2001、2003)[27],我們把幾個重要的決議介紹如下。

Arfé Resolution (1981) 主要是針對區域性語言在教育、媒體、以及公共暨社會生活的使用,譬如要求由托兒所到大學的教材包含區域性語言及文化,允許各級學校使用母語教學,特別是托兒所。Arfé Resolution No. 2 (1983) 則指出,大約有三千萬歐盟公民的母語是區域性、或是鲜用語言,要求歐盟「執行委員會」(Commission) 進行相關研究,並且檢視會員國的法規是否歧視少數族群語言。再來,Kuijpers Resolution (1987) 要求會員國必須立法承認少數族群,以便維護及發展區域性極少數族群的文化及語言,同時,要求會員國在教育、行政暨司法、媒體、文化、以及社會暨經濟層面,積極採取配套的措施。

在冷戰結束以後,歐盟面對中歐、及東歐國家要求加入,對於少數族群的權利保障開始發揮影響力。根據歐盟部長理事會 (Council of Ministers) 在1993年決議的『哥本哈根條件』(Copenhagen Criteria),想要加入歐盟的國家,必須尊重、及保護國內的少數族群,而執行委員會必須每年向部長理事會、以及歐洲議會提出各國進展的『定期報告』(Regular Reports)[28]。另外,由歐盟所推動的『東南歐穩定協定』(1999),簽署國也同意針對少數族群的權利加以合作。

另外,由16個中歐、南歐國家組成的「中歐精神」(Central European Initiative),也在1994年通過『中歐精神保護少數族群權利文書』。來自各國的專家於2000年在柏林通過『少數族群權利宣言』,他們首先指出,任何社會或是國家,如果不能承認、實踐、及尊重少數族群的權利,就不能稱為自由式的民主;他們除了宣示反同化、反歧視、以及自我選擇族群身分外,並就一般性少數族群、移民、以及原住民族,分別點出其權利、以及政府的責任。在這裡,有關「文化自決權」的部份,包括母語權、教育權、文化權、以及宗教權;在政治參與部份,包括選舉制度、選區劃分、保障名額、以及自治權。

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[19] 有關這些規約的出處,見附錄二。

[20] 在這個公約、以及上述宣言裡頭,種族 (racial group)、以及種族歧視的用法,可以看出種族被當作普遍性的族群概念用。

[21] 當然,議者認為這只是負面的陳述,並未正面提出國家的責任;見Bossuyt (1999)。

[22] 有關國家責任的用字是否有加以限制,見Geldenhuys與 Rossouw (2001: 15)。

[23] 有關HCNM的實際運作,見Packer (1999)。

[24] 少數族群的語言權包括命名權、地名權、母語學校、以及母語受教權(第11~14條)。

[25] 有關於歐洲理事會對於該條約實踐的監督,見Schokkenbroek (2000)。

[26] 見Nas (1998)。

[27] 另外,「歐洲鲜用語言局」(European Bureau of Lesser Used Language) 也在1982年,在歐洲議會支助下成立。

[28] 有關『哥本哈根條件』,見http://europa.eu.int/comm/enlargement/intro/criteia.htm。有關非政府組織European Union Accession Monitor Program (EUMAP) 對於歐盟會員國、以及申請國的少數族群保護,見http://www.eumap.org/reports/2002。另外,參見OSCE少數族群高級公署官員Ekeus (2002) 對於執行的檢討。參見Froats (1996)、Vermeersch (2003)、OSI/EU Accession Monitoring Program (2001)。

(待續)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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