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憲改走向內閣制?

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


憲改走向內閣制?引言於競爭力論壇主辦「啟動修憲、走向內閣制」座談會,台北,台大校友會館,2019/6/6

『中華民國憲法』原本算是雙首長制,不過,在威權時期的實際運作,有點像是羅馬神話的雙面神雅努斯(Janus):當蔣經國擔任行政院長的時候是內閣制,當他當上總統之際則又變成總統制。從正面來來看,這是相當有彈性的制度安排;不過,講不好聽一點,那是因人設事、沒有制度可言。經過1997 年的憲法第四次增修,總統任命閣揆不再需要獲得立法院同意,正式脫離雙首長制(半總統制)的範疇,也就是總統直選、及總理由國會推選。

儘管如此,畢竟憲法條文「行政院為國家最高行政機關」(第 53 條)、以及「行政院……對立法院負責」(第 57 條)還在,究竟閣揆與國會、及總統之間的關係,仍有相當的爭議。大體而言,總統負責國防、外交、及兩岸等涉外事務,內政則歸閣揆,然而,一旦有重大議題,民眾還是要歸咎總統。事實上,從李登輝、陳水扁、馬英九、到蔡英文,總統把閣揆當作執行長,尤其是政策失利、或是選舉挫敗的箭靶,被譏為「總統有權無責、閣揆有責無權」。

有關於憲政體制的立場,本土派多半主張民選總統比較適合帶領國家主權確立、以及民主轉型,許世楷、及李鴻禧支持內閣制,算是少數。民進黨在野時期,施明德、許信良、及陳水扁分別青睞內閣制、雙首長制、及總統制,取得政權的戰術考量高於制度設計的邏輯。陳水扁連任總統後一度推動新憲,民進黨中央配合規劃,陳明通提出所謂『中華民國第二共和憲法』草案、力推內閣制,不知是否假傳聖旨,坊間的解釋是陳水扁有意下台後繼續當總理。

在藍營方面,不少人心儀當年張君勱起草『中華民國憲法』的內閣制精神;也有人認為當前的憲政體制近似於法國第五共和國的雙首長制,亦即所謂的「自動換軌」(alternation),總統在朝小野大之際必須任命反對黨黨魁為閣揆。在2016年的總統大選,國民黨的朱立倫推動內閣制,此回則微調為「準內閣制」,只有郭台銘明確應允推動內閣制。至於民進黨,蘇貞昌擔任主席曾獨排眾議提出內閣制,眾人錯愕;新潮流在2017年也提內閣制版本,意圖不明。

當下,議者最大的訾議是總統權力太大,幾乎就是超級大總統,沒有人可以加以制衡。到目前為止,開出來的藥方形形色色,多半還是希望恢復國會對於閣揆的同意權,也就是雙首長制;馬英九建議將行政院併入總統府、由總統向國會負責,有點四不像;韓國瑜認為乾脆由總統兼閣揆,也就是將行政院虛無化,那就是採取百分之百的總統制了。民進黨的賴清德卸任閣揆之際有感而發,認為部會首長應該出身國會,聽起來又有內閣制的弦外之音。

政治人物在執政時期偏好總統制、在野則大談內閣制,前者不用分享權力、後者有合縱連橫空間,那是人之常情。如果執政之際倡議內閣制,不免讓人有政權恐將轉移的悲觀預期;至於很有可能選上總統、卻又願意當民選虛位總統,要不是對憲政體制的認識不清,再不然就是無可救藥的內閣制真實信徒。或許因為連續三任總統都是台灣大學法律係畢業的,贏者全拿、藍綠政黨對立不斷,眾人或許對內閣制有一些樂觀的遐想,不管是英國、德國、或日本。

如果回歸憲法文本、總統任命閣揆必須獲得國會同意,那麼,我們必須體認到法國第五共和國「左右共治」(cohabitation)的可能,國人是否可以接受。如果只是要求總統每年到國會發表國情咨文,或是由總統(國家元首)兼任閣揆(最高行政首長)、卻不用接受備詢,不脫總統制的架構。相對地,要是總統必須以閣揆身分接受備詢,那麼,除了是否合憲的問題,那是破壞總統制立法行政分立的基本原則;同樣地,部會首長必須是現任立委,那是內閣制要求。

一般而言,憲政改造的時機不外國家面臨重大挑戰、或危機,加上人民覺悟當下的憲政體制是病痾,這時候,政治人物才有可能相信坐收有政治租,朝野政黨才有意願握手言歡。在2005年的憲法第七次增修,除了有林義雄國會減半的壓力,關鍵在於民進黨與國民黨有共識,盤算以單一選區殲滅親民黨、及台聯黨;當下,看不出全面執政的民進黨、或是很有可能即將全面執政的國民黨,會有自廢武功的誘因,更不用說比登天還難的修憲門檻。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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