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過渡政府有所為、有所不為

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


        大選之前,國民黨釋出多數黨組閣的風聲,一般判斷是催票的考量。選後,馬英九總統還是主張建立憲政慣例,由取得國會過半席次的民進黨組閣。不過,自從總統當選人蔡英文表達沒有憲法空間之後,馬總統只好悻悻然提名張善政為閣揆,只能嘴巴念念有詞「我的字典裡沒有看守」,而張善政也強調「過渡內閣並不代表不做事」。其實,蔡英文先前已經表示,過渡期的政府應該堅守憲政分際,謹言慎行穩定,看守期間有三項重要任務,包括維持正常運作、政局穩定、以及做好交接工作。既然新的閣揆已經到位,接來就看過渡內閣的自我定位。

        不管稱為「看守政府」、還是「過渡政府」,大體是指大選決定政黨輪替、到新政府上台之間的政府。由於舊政府已經不再獲得人民的託付,即使形式上還是掌有政權,卻缺乏實質的威信,依照慣例不能從事重大的決策,也因此往往被稱為「跛鴨政府」;相對地,由於新民意產生的政府並未正式上任,因此不能指揮國家機器,然而,卻有真正的影響力,包括派人聽取國安簡報。因此就實際上的運作而言,這是權力灰色的地帶。

        以內閣制國家的經驗來看,譬如兩黨制的英國,交接大致可以在3個禮拜完成;相對地,以多黨的以色列為例,組成新政府平均需要11週,看守政府對於政局的穩定相對重要。至於採取總統制的美國,由當選到宣誓就職有11個禮拜,主要是讓新政府有時間安排人事、了解國政、以及進行交接;既然舊政府幫忙看守,又不是家裡沒有大人,就沒有所謂的憲政空窗期、或是政府空轉的道理。

        以美國的經驗看,早期的總統交接比較有爭端、甚至於淪於意氣用事,後來經過國會立法加以制度化,比較傾向技術性的安排,特別是提供預算讓總統當選人成立交接辦公室(含租金、幕僚薪水、印刷費、交通費、顧問費),不用再向民間募款,上回的預算是895萬美金。早期,由於新政府的閣員通常在總統就職後才會公布,因此,新舊政府的實質溝通僅限於新舊總統;不過,自從甘乃迪當選後任命29個專案小組(人),此後,新總統除了成立交接辦公室(物)、要求幕僚立即依據政見準備政策立場文件(事)。

        跛腳總統偷雞摸狗在所難免,不過,通常還是不做重大決策,除非有迫切的需要,以免為難新總統。比較有爭議性的是設外事務,尤其是條約、或是協定,儘管新總統可以不認帳,卻必須付出一些國家誠信的代價;此時,舊總統或可邀請新總統共商國家大事,畢竟行政權不可分割。當然,要是舊總統希望下台前完成歷史任務、一意孤行,終究對簿公堂,聯邦最高法院多半會以政治議題拒絕受理。從卡特、柯林頓、到小布希,下台前都有大動作,令他國左右為難。

        值得討論的是,究竟國會是否可以立法限制看守政府的涉外行為,這是民進黨團苦心研擬『「總統職務交接條例」草案的重點。只不過,憲法賦予總統締結條約的權力,而立法院則有議決條約案的權力,前者積極、後者消極;因此,即使國會可以立法授權總統談判,如果事先(ex ante)禁止即將卸任的總統簽署國際條約,是否侵犯到總統條約,恐怕有違三權分立的原則。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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