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未必對症下藥的修憲主張

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


        針對太陽花學運所促成的憲改壓力,立法院展開十場公聽會。由朝野政黨所提的修憲草案來看,只有降低投票年齡至十八歲、以及立委政黨比例門檻至3%有共識。由此看來,這應該只是應急的修憲。

        此番修憲始於前年九月政爭,也就是總統的行政權駕凌國會的立法權,加上學子不滿馬英九總統意欲強行通過服貿協議,對於代議政治生厭,因此有建立「權責相符」憲政體制之議。國民黨主席朱立倫順勢推出內閣制,彷彿自知選不上總統,想辦法要把民選的總統架空,當然是充滿權謀;立委也知道選前倉促改弦更張憲政體制,師出無名,退而求其次力主恢復閣揆同意權,擺明了就是要「卡英」,未必有通盤的制度設計考量。

        自從一九九七修憲後,總統任命行政院長不再需要國會同意,中央政府體制已經不再落於雙首長制的範疇,閣揆形同總統的幕僚長。只不過,由於憲法文本有閣揆是最高行政首長的文字,加上過去有總統負責國防外交、閣揆負責內政的經驗,議者對於兩者之間的授權與負責關係仍然不習慣,因此有所謂「總統有權無責、閣揆有則無權」的評論,進而推銷內閣制。其實,不管是何種憲政體制,人民授權給政治人物,自有不同的負責方式。

        就總統制而言,民選的總統直接對選民負責、而非對國會負責,內閣制強調立法與行政合一,執政黨組閣必須獲得過半席次,總理當然必須對國會負責。儘管如此,兩者的共同點是單一最高行政首長,分別是總統、以及總理,相當清楚。相對之下,雙首長制先天有雙元行政首長,民選總統權力多寡端賴各國的慣例,由虛位元首的奧地利,相互拉鋸的烏克蘭,到總統支配的俄羅斯,權責有較大的詮釋空間;即使被一些人奉為圭臬的法國,總統的實際權力來要看朝野在國會的實力、以及執政黨內部的凝聚力,運作上的變易性較多。

        以總統制設計的精神來看,就是希望強有力的國會來制衡總統,立法過程本來就是相互說服的過程,或許稍嫌冗長;美國戰後有一半的時間是朝小野大,總統主導的法案過關未必比全面執政之際還低。如果今天是內閣制,國會多數黨的黨魁自然出任總理,那麼,在國民黨的威權傳統下,只要有國會的絕對優勢,馬英九更可以為所欲為,得不償失;相對地,如果因為國會小黨林立,不止組閣曠日廢時,政府往往因為聯合內閣伙伴威脅倒閣,那才是真正的權責不符。

        追根究底,不論是恢復閣揆同意權、還是走內閣制,修憲劇本的背後是以國會議員兼任部會首長為餌,讓他們同意修憲;然後,再以立委人數不足為由增加國會席次,將這些席次放到不分區,讓小黨覺得人人有份而願意背書。如果矇騙的修憲伎倆可以過關,所謂的「二階段修憲」絕對是虛應故事。

        坦誠而言,我們看不出目前的行政立法關係有何僵局,如果有所謂的困境,應該是「國會無牙、總統無齒」。國會必須強化立法權、賦予調查權,而非止於質詢。總統要主導立法,特別是否決國會所通過與政見不符的法案,應該將國會的反否決由二分之一提高為三分之二。最後,為了釐清憲政體制,應該凍結閣揆盲腸條文,同時廢掉內閣制色彩的不信任案、及解散國會機制。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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