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由核四爭議看釋憲、修憲、還是制憲

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


民進黨前主席林義雄以禁食要求政府停建核四,馬英九總統前往探視承諾安檢後全民公投,不過,實質上是緩兵之計,看來在他任內不會有具體作為。林義雄隨即回應,認為最簡單的方式是「行政院提議、立法院同意」、或是「立法院決議、行政院執行」,就程序而言,大致符合一般的想法。不過,他接下來對於當前憲政體制的看法,未必大家都同意。

根據林義雄的說法,「台灣總統的職責,只在處理外交、國防等相關事務,其他政務,就應該由行政院在立法院監督下辦理」,是否為「一般人民的憲政常識」,倒是值得我們深入討論,而學界也未必有高度的共識。畢竟,在過去二十多年的民主化過程,由1991年首度憲法增修條文以來,台灣經歷七次的修憲,中華民國憲法文本已經不是當年在中國制憲時的原貌,目前的憲政體制可以稱為九七體制。

眾所周知,中華民國憲法有雙長制的特性,也就是在總統以外還有一個行政院長。在雙元行政的情況下,蔣家威權政權自有其運作的邏輯:當父親是總統的時候,可以放心把權力交給擔任閣揆的兒子,因而是以內閣制的方式在運作;當蔣經國真除總統之後,閣揆儼然就是他的幕僚長,憲政體制又擺向總統制。表面上是相當有彈性,可以自動調整,其實是因人而異、沒有制度。

在李登輝擔任總統後,面對國民黨保守派的掣肘,除了推動國會全面改選,在憲政體制方面則朝總統制調整,遵守民主課責的原則。首先是在1994年取消閣揆對於總統人事令的副署權(第37條),接著又在1997年取消立法院對於總統任命閣揆的同意權(第55條),至此,憲法中的內閣制遺跡所剩不多。換句話說,閣揆從此頂多只是總統幕僚長;當然,憲法徒留「行政院為國家最高行政機關」的盲腸,也是諸多權力爭議所在。

這裡所謂的「行政」,到底是美國總統具有決策權的chief executive、還是執行政策的administration,坊間或許有一些歧見。然而,李登輝總統的作法採取「總統主外、閣揆主內」的分工。陳水扁執政八年期間蕭規曹隨,大致上也符合民間公司「董事長管決策、總經理負責執行」的作法;由於總統任期固定,在民意沸騰之下只好更換閣揆,一度被李登輝譏為「很會用人」,也就是閣揆的損耗率太高。馬英九上台以來,支持度如垂直落體,閣揆的更易頻繁,表示藍綠對於憲政體制有相當的共識,以閣揆當作安全閥用。

其實,林義雄的憲政觀點相當一致,他當年由美國帶回的「台灣共和國基本法草案」捲起制憲的風潮,本質上是中華民國憲法的人權加強版,也就是雙首長制。然而,就權責相符的法理而言,沒有民意基礎的閣揆竟然掌有國家那麼大的權力,令人擔心;同樣地,民選的總統如果只有涉外的權力,對於內政不能置喙,卻必須負所有的責任,也是匪夷所思。更何況,當下所有的人都要馬英九出面,卻又叫他不能「談三道四」,難道是在國民黨的黨魁心戰喊話?果真如此,民進黨主席蘇貞昌要跟馬英九會面,在總統府妥當嗎?

另外,林義雄提及憲法44條有關於總統可以召集五院院長會商院際爭議,那是五權憲法的框架,沿襲中國的帝王傳統,食之不甘、棄之可惜;如果就總統制的設計而言,行政與立法相互制衡,而這個協調機制的定位何在,有待釐清。核四停建茲事體大,涉及馬英九政府統治的正當性,並非單純的行政與立法爭議,怎麼可以交給沒有民意基礎的閣揆?

以上基本的憲政體制問題,恐怕不是釋憲、或是修憲可以解決,應該是制憲的時候了。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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