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外交權不是總統的專利

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


馬王九月政爭的導火線是服貿協議未能快速通關,讓馬英九總統惱羞成怒,癥結則在於馬英九認為外交是總統的行政權,而立法院長王金平主張國會應該嚴加把關。在過年前,王院長再度呼籲設置「立法院兩岸事務因應對策小組」,人在國外出訪的總統則隔洋交火,認為這是「混淆分權、責任不清」。我們可以看到,雙方已經把政治鬥爭由法律拉高到憲法層次。

馬英九的基調是國會對於協議的監督應該是在事後,不可以侵犯總統的行政權。就功能上而言,政府的權力分為立法、行政、以及司法,然而,就政府機構的分工而言,立法與行政權的合與分端賴憲政體制。在內閣制之下,執政黨透過國會的支配性主導立法權;相對地,總統制為了達到制衡(check and balance),刻意讓總統與國會在權限上有局部的重疊,有如齒輪一般,並非彼此是相互孤立的島嶼。

根據憲法,外交權分屬總統的締結條約、以及立法院的議決權,與採行總統制的美國相仿;當然,國會要如何進行監督,就看各國制度的細部發展,不是法案審查、或是條約核准而已。以美國為例,國會議員除了例行的立法角色,往往會被聘任為外交顧問,而且有時後會擔任總統的外交特使,更重要的是被延攬加入談判團隊,特別是貿易談判,也就是把相關委員會成員的參與當作國會同意的必要條件,而非視為毒蛇猛獸。

先前,馬英九以ECFA是行政協定而非條約,同時也以並未涉及修法,因此主張備查即可、堅決反對審查,最後則是以人頭優勢遂行實質的包裹表決。此番,服貿協議大軍壓境,民間強烈反彈,連執政黨立委都不敢輕易背書,議長當然小心翼翼;在野黨有了前車之鑑,沈著應戰。然而,儘管國會以舉辦公聽會的方式來進行緩兵之計,也就是採取民主國家慣用所謂的微觀管理方式,不過,在監督機制不足的情況下,無計可施,看來還是難抵帝王式的總統強渡關山,才會有王金平的建制建言。

以美國的經驗來看,除非是在戰爭時期、或是面對危機,國會對於總統的外交作為不會言聽計從;特別是在越戰以來,人民嫌惡行政部門的濫權,尤其是以機密為由規避監督,國會自是不願意充當橡皮圖章。在冷戰結束後,總統的外交作為並不順遂,特別是克林頓屢遭國會挑戰,譬如全面禁止核子試爆條約等等。總之,總統即使主導外交政策的擘劃,卻不敢姿態太高,必須,視國會為伙伴、事先開誠布公,以免出了事才灰頭土臉地找對方背書、或是霸王硬上弓。

戰後,即使是低度政治敏感的貿易談判,美國國會在貿易改革法案明文規定參眾兩院各派五名議員擔任貿易談判顧問,除了固定與政府部門充分磋商、收讀國務院的電傳,甚至於直接加入談判。此外,一些特定委員會的助理甚至於可以進入談判會場,以代表團成員的身份即時獲得最新的進度。即使是國會授權總統進行貿易談判的所謂快速通關程序,為了避免在最後關頭兩敗俱傷,還有各種控制的機制,包括談判前所謂的警察巡邏(委員會)、消防督察(貿易代表)、以及警報(民間監督),終究的目的就是確保國會的有效監督,而非形式上的投票而已。可見,馬總統的說法完全誤解三權分立的精神。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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