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地方制度法專題:二○○八年立委選後的地方政治發展(三)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


這是一篇筆者所寫惟尚未修飾的初稿內容,內容就是昔日以來筆者短文的組合與擴大,談論的主題是:二○○八年立委選後的地方政治發展..............

(接續前文)

肆、代結論—政策建議

  由上可知,地方派系或家族勢力正藉由「單一選區」恢復昔日既有的影響力;其次,小縣大鎮也出現所謂的「竭力輪流」與「竭力滿得」之「雙頭效應」,讓地方派系或家族勢力找到足以壯大的「強力定著點」;再者,「大鎮吃小鄉」的兼併效應不僅會發生,更會產生「大鎮崛起,小縣沒落」的特殊現象,連帶深受影響的效應是,客家族群背景的立委比例也是銳減的。不僅如此,「單一選區」的競選規格也導致立委選舉出現「里長化」的趨勢,以致於鄉鎮市長的政治地位抬頭,甚至也會成為落選精英日後藉以前進立法院的跳板;而且,立委選舉「里長化」後,也會導致國會的運作以地方型立委為中心,並不利於全國資源的合理配置。

  在上述現象中,地方派系或家族勢力的復活,恐怕是需要「再改革」的重點,否則地方資源的權威配置就會出現扭曲的現象(也就是說,「單一選區」仍無法改變候選人仰賴地方派系或家族勢力的挹注,而地方派系或家族勢力操控的情況,只是將過去以縣市行政區域為影響力範圍的派系,再切割為更小單元的山頭勢力而已)。同時,區域利益凌駕全國議題的結果,也會導致國會的「肉桶政治化」,坦白說,對台灣的民主轉型或鞏固而言,並不完全有利。

  理想的改革之道是,台灣的「單一選區兩票制」,應該調整區域立委的席次比例,並積極提升政黨比例代表席次的比例,以防止國會的過度「地方政治化」。因為近七成的立委席次依「單一選區」產生的結果是,當選的立委為求蟬聯連任之故,一切都會以選區利益為依歸,過度集中關注選區內的建設及選民的經營,以致於對於全國性的公共政策議題缺乏寬宏的胸襟與視野。

  與此同時,立法院面臨地方派系或家族勢力進駐之際,未來的台灣還需要再一次劃分選區甚或是全面的行政區域調整,讓立委選區與行政區域有效結合,才能化解「大鎮吃小鄉」或是「大鎮崛起,小縣沒落」的難題。亦即,真正的關鍵還在於行政區域的合理調整,並應依照行政區域的調整結果重新進行合理的選區劃分,誠屬「再改革」的重點。

  只不過,任何「再改革」的沉澱成本都是:修憲或修法的障礙阻擋,以及既得利益者的反彈。那麼以地方派系或家族勢力為首的立法院,會願意損及自己未來的連任利益,而輕易推動再次的修憲工程與選區重劃(甚或是行政區域重新調整)嗎?從「新聞學派」(journalism)或是「記者性分析」(journalistic analysis)的邏輯來看,答案或許是:難如登天!

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* 作者為國立台灣大學政治學博士,現為銘傳大學公共事務學系暨研究所助理教授,學術專長為地方自治與地方制度法。

[1] 參見陳朝建(2004)。〈慎防小縣大鎮的雙頭效應〉,《中國時報》A15版學者專論,2004/08/31。

[2] 參見紀淑芳(2007)。〈立委減半會成萬惡之源?「超級大立委」即將誕生!〉,《財訊月刊》,2007年12月號,2007/12/04

[3] 參見Kenney, K. and Simpson. C.(1993). Was Coverage of the 1998 Presidential Race by Washington’s Two Major Dailies Biased?, Journalism Quarterly, 70(2), pp. 345-355.

[4] 參見陳昺麟(2001)。〈社會科學質化研究之紮根理論實施程序及實例之介紹〉,《勤益學報》,第十九期,頁327-342。

[5] 參見蘇俊豪(2003)。《雲林縣地方派系變遷及其與選舉關係之研究》,銘傳大學公共事務學研究所碩士論文,2003年。他還另外提出地方派系政治之三層面研究法的觀點,從指中央政黨與地方派系的互動關係、縣級派系與鄉級派系、鄉級派系的區位人文關係等三層面看待地方派系之發展。

[6] 參見黃創夏(2007)。〈全面進駐,「標哥」統治台灣!〉,《中時電子報》今日晚報,2007年12月11日。

[7] 連同離島地區、花東選區在內,七十三席的區域立委當選名單中,明顯具地方派系屬性或家族勢力色彩鮮明的立委即占了三分之一以上,從新竹縣、苗栗縣、台中縣、彰化縣、嘉義縣,一路到高雄縣、屏東縣等,都有極為明顯。

[8] 可參見陳朝建,〈地方世襲政治再起 派系換黨如翻書〉,《聯合新聞網》,2008/01/12(該篇內容為筆者應聯合新聞網之邀,單就立委選後的台灣地方政治發展加以評析,詳文登載於聯合報系聯合新聞網,http://udn.com/NEWS/main.html);或是參見陳朝建,〈慎防小縣大鎮的雙頭效應〉,《中國時報》A15版學者專論,2004/08/31(該篇主題是第七次憲政改革如通過後,立委選舉制度變革的政治效應分析,尤其是對地方政治生態的影響)。

[9] 更精確的說,儘管國民黨、民進黨的得票率有16%的差距,但在得票率上仍為「選票的兩黨制」,但在席次率上則是國民黨大幅領先的「席位的一個半政黨制」。

[10] 此次二○○八年立委選舉結果,就產生諸多縣市長、縣市議長及立委都由國民黨一黨包辦的現象,全國二十五個縣市、直轄市中,如台北市、桃園縣、台中縣、台中市、彰化縣、台東縣、花蓮縣、宜蘭縣八個縣市的縣市長、縣市議長及立委都由國民黨籍人士擔任,而且縣市長、議長及立委都是總統選舉的重要樁腳。

[11] 之所以如此,一是藍略大於綠;另一是很清楚的北藍南綠。蓋從政黨票來看國、民兩黨得票率大幅度拉開,相差16%。但在以往的選舉制度下,政黨的席次率和得票率是非常接近的,惟採用單一選區的新制之後,政黨席次率與得票率之間的差距就會被放大。例如,得票率較為領先的政黨,可能在席次上會大獲全勝。

[12] 當然,此類「換黨如翻書」的現象,到底會有哪些模式,亦可參見陳朝建(2007)。〈解嚴廿年後台灣政黨政治之現況與前瞻〉,發表於《解嚴二十週年與台灣民主學術研討會》,民國96年7月15日,財團法人臺灣民主基金會主辦。

[13] 必須說明的是,關於「陳明文效應」(或陳明文模式)的理解,有興趣的讀者則可參考蔡英志(2005)。《政治生態變遷下地方派系與政黨互動之研究-以嘉義縣陳明文模式為例》,東海大學政治學系碩士論文。蔡英志另就「陳明文模式」於地方派系發展變遷中所代表特色與對其他縣市所產生之連動效應影響,尤其是政黨重組的影響,再提出「政治版圖重新組織解構」的觀點。

[14] 例如二○○八年立委選前,國民黨的李顯榮倒戈轉披綠袍代表民進黨角逐區域立委;二○○八年立委選後,台聯黨的李先仁又重新登記恢復國民黨員身分等等,皆屬明顯例證。

[15] 參見陳朝建,〈提肉粽政治學〉,《中國時報》A15版學者專論,2004/05/31(該篇主題係針對執政者與地方派系的統治聯盟關係加以具體描繪,故另提出「肉粽政治」或「提肉粽政治學」的概念)。

[16] 以下仍請參見陳朝建,〈慎防小縣大鎮的雙頭效應〉,《中國時報》A15版學者專論,2004/08/31(該篇主題是第七次憲政改革如通過後,立委選舉制度變革的政治效應分析,尤其是對地方政治生態的影響;而且,在二○○四年八月修憲案於立法院通過之後,筆者即認為「竭力輪流」與「竭力滿得」就有機會產生,並會比「傑利蠑螈」的不規則選區劃分產生更大的影響力,尤其是進而改變地方政治的既有生態)。

[17] 舉例來說,人口數近六十萬的板橋市依法必須劃成兩個選區,其所代表的政治意涵是,能夠當選板橋市長者已經有選票實力可以拱出兩名區域立委;相反的,新竹、宜蘭、花蓮、台東等縣市長的政治實力,如就全國性的選舉板塊(尤其是總統選舉)而言,已經遠不足大型縣轄市了。

[18] 更清楚的說,所謂「小縣大鎮」(即人口數在五十萬以下的縣市以及人口數在三十萬以上的縣轄市)的立委選區等於是縣市長或縣轄市長的選區,會更有機會誘發「竭力輪流」的現象,亦即「小縣大鎮」選區內的重要職位(即地方首長或立委)將由不同派系精英或家族輪流把持的特殊現象,例如甲乙兩派交換(trade-off)選任地方首長或立委職位。其所產生的缺點是,地方派系或家族勢力反將找到生根茁壯的「強力定著點」,即「竭力輪流」的列車啟動之後,如派系精英選不上這一「頭」(地方首長或立委),仍有機會拿下另一「頭」(立委或地方首長),而形成「派系輪流執政」的地方政治傳統,而導致地方政治分贓剪不斷、理還亂。

[19] 另外,可以想像的是,如以筆者故鄉雲林縣為例,由前縣長張榮味所領導的雲林張派,他們在中央可以影響兩席立委(張嘉郡、張碩文);並已經有其他派系成員可以掌控地方議會、縣農會、農田水利會以及雲林多數的鄉鎮市長、鄉鎮市農會等。尤有甚者,如日後張派精英像是張麗善再轉戰縣長選舉也成功的話,其政治勢力或家族力量將綿密遍布至中央、百里侯、縣議會、農漁會體系、鄉鎮市長……,可見其影響力之深廣。

[20] 此部分的具體論點,則可參見陳朝建(2007)。〈新(準)直轄市形成後之財政資源分配〉,《臺中縣(市)合併升格直轄市學術研討會》,東海大學都市暨發展研究中心主辦,民國96年11月30日。

[21] 即令人擔憂的是,中央面對地方諸侯的態度也將因此轉型為「瞧不起中小型縣市與偏遠鄉鎮市」,導致國家資源的合理配置再度受到嚴重的扭曲,因為有權決定資源配置的立委其實就是以直轄市或準直轄市立委、大型縣市立委與大型縣轄市立委為主。以上可參見陳朝建,〈地方世襲政治再起 派系換黨如翻書〉,《聯合新聞網》,2008/01/12(http://udn.com/NEWS/main.html)。

[22] 參見陳朝建,〈選舉新制 大鎮崛起 小縣沒落〉,《聯合報》A15版學者專論,2007/12/19。或是參見陳朝建,〈選舉政治:立委選舉對地方政治的衝擊〉,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,2007/12/04,網址是http://blog.sina.com.tw/macotochen/

[23] 就族群比例而言,河洛族群、客家族群約分別佔70%、15%左右,然而立委席次部分,具備客家族群背景的立委連同不分區立委在內,已與原住民立委差不多了(惟就族群比例而言,原住民族群僅佔2%左右;而且,原住民立委席次另獲得憲法的特別保障,即平地原住民、山地原住民各三席)。

[24] 以下請參見陳朝建,〈地方世襲政治再起 派系換黨如翻書〉,《聯合新聞網》,2008/01/12,http://udn.com/NEWS/main.html);或是參見陳朝建,〈選舉政治:立委選舉對地方政治的衝擊〉,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,2007/12/04,http://blog.sina.com.tw/macotochen/

[25] 當然,有些看似「反證」的例證如台南市陳亭妃、高雄縣江玲君等雖然以新人之姿擊敗基層實力堅強的原現任立委候選人如王昱婷、林岱樺等,乍看之下,在「單一選區」的選舉新制,仍有小蝦米扳倒大鯨魚的機會;惟台南市陳亭妃、高雄縣江玲君等卻仍是政治家族出身。只不過,政治世家與地方派系的加持,也可能會因為家族涉案或工程利益弊案等醜聞的爆發,導致另個政治世家與地方派系竄起。

[26] 以下請參見楊舒媚(2007)。〈「標哥型」立委出列 立院生態驟變〉,《中時電子報》今日晚報,【中時電子報/專題報導】,2007/12/11網址是,http://news.chinatimes.com/

[27] 參見林新輝(2008)。〈透視新國會》派系揮軍立法院 「像極省議會」〉,《聯合報》【專題報導】,2007/01/21,網址是http://udn.com/NEWS/mainpage.shtml

[28] 參見康子仁 (2008)。〈選區變小 鄉鎮市長跳槽立委機會大〉,《央廣新聞》與《中時電子報》,2007/01/13,網址是http://news.chinatimes.com/

[29] 當然,仍有部分的「反證」如曾任樹林市長的立委候選人廖本煙,就成為第一次參選區域立委黃志雄(原任國民黨不分區立委)的手下敗將。但整體而言,具備現任或卸任鄉鎮市長執政經驗的區域立委當選人數則是較多的。

[30] 可參見陳朝建,〈選舉新制 大鎮崛起 小縣沒落〉,《聯合報》A15版學者專論,2007/12/19。或是參見陳朝建,〈選舉政治:立委選舉對地方政治的衝擊〉,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,2007/12/04,網址是http://blog.sina.com.tw/macotochen/

(全文完)

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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