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健全公投法制.反制《反分裂法》

文 / 曾建元教授
【台灣法律網】


在中華人民共和國第10屆全國人民代表大會第3次會議將於新春開議之際,我國第6屆立法院亦將於新春揭幕開議。此時,在兩岸關係之間,目前最為國際所矚目的問題,乃是中華人民共和國針對我方政治作戰中的法律戰之所需而大張旗鼓進行的《反分裂國家法》立法。該舉已引起我國各界的重視,顯然,中華人民共和國至少已達成其對我實施心理戰的目標。

如何反制《反分裂法》,陳水扁總統日前曾經表示可制訂《反併吞法》或是舉辦「反制公投」。就前者而言,純粹從立法技術的觀點而論,特別法過多的情形,容易造成規範適用上的衝突或競合,對民眾的規範認識也會造成妨礙,我們以為是下策。再者,把特定的政治主張或行動給法律化,其實也是一種傷害法律中立性的作法。再就舉辦反制公投而言,如果再次發生與第11任總統大選同步舉行的防禦性公投類似情形,即本意志在凝聚國民共識、促成團結的反制公投一旦未能通過,則勢將形成其反效果,極可能被國際與對岸解讀與誤導為國人支持《反分裂法》,反而重挫我國家形像與戕傷國民意志。

依本文之見,與其要訂定新法,或舉行另一次防禦性公投,當務之急,倒不如是趁此好好檢討我國現行法制,如何才能使民意得以彰顯,民主價值得以深化。有基於此,我們認為,健全我國的公民投票法制,才是反制《反分裂法》的正道:一方面使我國的法治更加完善,另一方面則使我國的民主制度更加鞏固,而如若國人及朝野各黨派,對於反制公投的舉辦有所溝通與共識,在比較合理的《公民投票法》基礎上來進行,獲得通過的機會當然也會比較大,反制的效果也才有可能達成。

今年1月5日,游錫坤內閣之行政院會議即於第5屆立法院閉幕前夕通過《公民投票法修正草案》。該案內容,值得肯定者首為刪除公民投票審議委員會的建制,因其違反政府改造組織精簡的原則,也容易因政黨、議會和民選地方首長因素的高度涉入,而反倒妨礙了人民直接民權的行使;刪除立法院的公投發動權,也值得肯定,因立法院本身即代表民意,發動公投無異於自我否定。在此同時,增訂行政院經立法院同意得就重大政策發動公投的權力,則可為人民從事重大爭議政策決定保留了空間,也可使具有高度共識性的政策經由此一制度得到直接民意的支持與確認;再者,刪除公投通過的投票率門檻,亦甚為合理,因不能預設未參與投票者即為反方;但最為人所詬病的公投提案與成案的門檻,則仍未見有大開大闔的調整。依據行政院版本,全國性公投提案門檻為最近一次總統、副總統選舉選舉人總數0.05%,約8千人,全國性公投成案門檻,為最近一次總統、副總統選舉選舉人總數2%,約33萬人,而且提案和連署人還必須提出身分證,由戶政人員一一查核。如此高的門檻和繁複的查核工作,請問,哪一個民間團體有能力去進行提案連署?戶政單位有否足夠人力去進行查核、而不影響正常作業,也令人擔憂。其實,提案只要1人即可,那人有本事去連署,就讓他去,成案門檻至少也應比照總統副、總統選舉獨立候選人的登記連署,為選舉人的1.5%。至於連署及其查核,在網路社會及電子化政府的時代,是否還有必要要求連署人提交國民身分證影本,殊值商榷。其實,連署人只要簽署國民身分證字號及簽名即可,電子簽章亦可。戶政人員也無須一一查核,可以以抽樣方式配合電話或當面訪談,既省事又科學。最後,筆者則建議應研究增訂對案制度,公投不應只是一種贊成與否的表態,如果公投要成為一種人民參與公共治理的決策方式,那就應該讓各種意見並陳,由人民來做出抉擇。公投本是一種對抗代議的制度,因此公投提案的對案,可由立法院來提。

最後,關於是否要納入修憲創制公投,本文認為,這儘管可訴諸於國民主權,但終究與《憲法》規定之修憲程序相違,無如盱衡對岸《反分裂法》的立法結果,交付總統府憲政改造委員會延攬各黨派與學界人士,就創制修憲之制度設計與修憲時機再進行研議。
 
2005.3.10

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作者簡介
中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。
2001 臺大優秀青年獎,2002年財團法人彭明敏文教基金會暨紀念陳同仁先生台灣研究博士論文獎,2011-2013 中華大學優良教師獎。
曾任:台灣教授協會法政組召集人。
http://asiademo.org/b5/author/zengjianyuan.htm

 

 

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