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第六屆立法委員選舉後台灣憲政改造前景

文 / 曾建元教授
【台灣法律網】


推動憲政改造工程,重建憲政秩序,不僅是人民的期望,也是台灣朝野政黨的共識。陳水扁總統在今年5月20日的總統就職演說中,已明確宣示,希望在2008年他卸任之前,能夠交給台灣人民及我們的國家一部合時、合身、合用的新憲法。憲政改造的工程,在第5屆立法院於今年8月23日通過《國會改革修憲案》後已然上路。根據《憲法》所規定的時程,立法院通過憲法修正案後應經半年的公告,復於公告屆滿3個月內以比例代表制選出國民大會代表,由國大代表在兩個月的任期內代表人民進行複決。因此,最晚,新的《憲法增修條文》將在明年的8月問世。由於《國會改革修憲案》是在中國國民黨的修憲案版本基礎上擬訂的,並且得到民主進步黨、台灣團結聯盟和親民黨各大政黨的一致支持,我們相信泛藍和泛綠兩大陣營,必然會在未來在推動國大進行修憲複決一事上,繼續合作。而事實上,參照台灣智庫今年9月針對《國會改革修憲案》所進行的修憲民意調查,我們也很清楚地看到,有高達66%的民意,支持在未來4年通過修憲來解決台灣憲政體制上的爭議。而且,即使中華人民共和國強力反對,也有4成的民意認為,攸關台灣國家長遠發展的憲政改造仍應持續進行。

《國會改革修憲案》的主要內容,有3點值得吾人重視。第一,總統將成為實際上的行政首長。2008年的立法委員和總統選舉,將會同時舉行,亦即,倘若日後未發生立法院提前改選情事,則國會和總統的選舉週期,將會統一為每4年同時循環一次。至少就2008年以後的憲政發展而言,總統選舉的裙擺效應,將會影響到國會選舉。換言之,國會的政黨生態勢將會受到總統選舉的牽動,而使得一致性政府的組成有極大的可能。總統的勝選政黨,也就是國會的多數黨。總統在國家政策的決策權力上,將完全凌駕於缺少立法院多數支持的行政院,而成為實質的行政首長。這將使台灣現行的半總統制,大幅朝向實質的總統制傾斜,而且很可能難以在再4年的2012年出現逆轉。因此,如何讓成為最高行政首長的總統,在《憲法》上的地位名實相符,同時強化立法院的國會監督和立法功能,應當是未來憲政制度的必然選擇。參照前述台灣智庫的修憲民調,台灣民意有高達50%認為行政院長人選,應當依總統選舉結果來決定。此則顯示《國會改革修憲案》的制度選擇,乃是符合多數台灣人民的期待的。就此而言,尊重總統任命行政院長以組織政府的權力,才是《國會改革修憲案》背後所彰顯的價值。當然,總統自由任命行政院長的權力,也必須在尊重國會多數的前提下方得以受到肯定。對此,我們不認為國民黨主席連戰選舉時提出的組閣主張是可以被才剛選舉完總統的台灣人民所接受的。相反地,我們建議泛藍佔多數的第6屆立法院,思考對陳水扁總統任命的新任行政院長進行建設性的不信任投票。一方面,泛藍可以藉此一憲法機制強迫泛綠的總統與其協商聯合政府的組成;另一方面,一旦建設性的不信任投票案沒有成立,依《憲法增修條文》規定,未來1年內立法院不得對同一內閣再提不信任案,此則可保證新內閣政權的穩定,進一步鞏固陳水扁總統在至少未來1年的領導地位。這對泛綠而言,亦未嘗不是一件好事。

第二,國會選舉的亂象即將終結,兩黨體系於焉成形。本屆立委選舉將是複數選舉區單記不可讓渡投票制最後一次的實施。這一現行制度造成的同黨競爭弊害,以致衍生出配票、棄保或救弱補強的競選策略,都使得選舉結果充滿了不確定性,嚴重扭曲了民意政治與政黨政治的精神。未來的國會選舉,在區域立委方面,將採取劃一選區制,也就是一個選區一個當選席次,同一個政黨不可能在同一選區提名兩人以上的候選人。這便會強化不同政黨間的競爭。而且,由於當選人必須擁有多數支持,走偏鋒激進路線的政黨或候選人較難獲得多數的中間選民青睞。這亦將有助於採取中道路線之政黨的出線。民進黨和國民黨將成為主要的兩大政黨。台聯和親民黨的前景則不被看好。事實上,《國會改革修憲案》的效應,已經提前在本次立委大選中出現了。親民黨的選票和席次大幅流向國民黨。台聯則因泛綠內部配票策略的失誤,而導致席次流失一席。未來,親民黨和台聯的問政空間,勢將會更加萎縮。我們不認為這兩個小黨有反悔抵制《國會改革修憲案》的能力,因為,它們社會支持基礎的總和,尚不足以對抗國、民兩黨。

第三,公民投票成為憲政改造的必要程序,制憲與修憲的程序已無區別。《國會改革修憲案》將修憲程序中的國大複決修憲改由台灣人民全體複決。這使得公民投票成為修憲程序中的一環,也使得過去以公民投票作為制憲和修憲的界分不復存在。公民投票涉及與台灣國家主權有關議題上的象徵意義,過去始終為中華人民共和國和台灣國內的統派人士所感到擔憂疑慮者。但當泛藍支持以公民投票修改《憲法》後,以公民投票作為制憲和正名程序的主張,已經失去了與修憲之間的市場區隔作用。換言之,僅就公民投票程序而言,制憲與修憲已不再具有差異。故而,陳水扁總統以公民投票推動憲政改造,並用以凝聚台灣人民國家認同的理想,事實上已經開始實踐了。前述台灣智庫的修憲民調即顯示,台灣民意有高達73.7%系支持《憲法》應經公民投票複決的。因此,一旦《國會改革修憲案》入憲,至遲在2008年,在陳水扁2000年四不一沒有(「只要中共無意對台動武,本人保證在任期之內,不會宣佈獨立,不會更改國號,不會推動兩國論入憲,不會推動改變現狀的統獨公投,沒有廢除國統綱領及國統會的問題」)和2004年排除涉及國家主權、領土及統獨議題入憲的政策框架下,台灣朝野上下如果體認到有持續憲政改造的必要,必然會有一次有關新憲法條文之公民投票的舉行,而且是一個以政府改造為主軸的憲法復決。唯修憲案的提出,仍需經由立法院的議決,在民進黨未掌握國會席次優勢的情況下,唯賴藍、綠兩陣營的合作,憲政改造工程方有可能展開。《國會改革修憲案》制訂過程的草率,令人觸目驚心。如果要避免重蹈覆轍,審議與研究憲政改造議題的平台,應當設立於陳水扁擬於明年在總統府成立的憲政改造委員會。憲改會的成員,除了必須廣納各政黨的菁英外,也應當要納入專家學者,以收集思廣益和民主審議之效,由全民來共同保證2008年以前的修憲能成為台灣民主鞏固與深化的新頁。
 
2005.1.11

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作者簡介
中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。
2001 臺大優秀青年獎,2002年財團法人彭明敏文教基金會暨紀念陳同仁先生台灣研究博士論文獎,2011-2013 中華大學優良教師獎。
曾任:台灣教授協會法政組召集人。
http://asiademo.org/b5/author/zengjianyuan.htm

 

 

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