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前瞻台灣二○○八憲政改造

文 / 曾建元教授
【台灣法律網】


泛綠政治版圖已然擴增

陳水扁雖然今天在大選的爭議之中宣佈當選,不管最後司法訴訟如何地處理,一般人民、民間關於一旦重選後是否會發生翻盤的想法,都認為中國國民黨、親民黨聯盟這組候選人勝出的機會不大。也就是說,陳水扁他的政權到現在也差不多穩定了,因為台灣的民間差不多是接受這樣的一個事實的,儘管仍有少數反彈。我想大陸未來這4年,還是必須要面對陳水扁及其兩岸政策對於兩岸關係的考驗。這是大陸方面所必須要面對的一個現實。所以兩岸關係要有進一步的開展的話,就必須要對陳水扁的政策或主張,有更深入的觀察和分析。

陳水扁在總統當選演說《為永續台灣奠基》當中,提到未來要推動憲政改造工程。他原本競選時的基調是要進行制憲的,但在面對各方壓力之下,現在則改口為憲政改造。以我的觀察來看,這憲政改造是一定會推動的。然而,大家比較憂慮的是,原先的制憲和現在的憲政改造,這中間有什麼樣的差異?憲政改造的幅度大小如何、特別是有關台灣主權的界定問題?這在台灣未來憲政改革上,具有相當大的象徵意義。外界對於台灣內部的政府改造可能關心和影響都不大,但在涉及兩岸關係方面的,特別是與主權象徵有關的部分上,可能還是大家比較會去關注的地方。

就我的觀察,當陳水扁改口說憲政改造之後,另外一波的台灣民間制憲運動的能量就起來了。這波民間制憲運動的領導者,就是過去修憲的領導者──李登輝。從這邊可以看到,特別是在年底的國會立法院大選中,台灣團結聯盟必然會提出制憲的訴求。就一般的看法來說,當政治光譜逐步向泛綠偏移以後,台聯被寄以厚望,希望其在立法院能夠取代國民黨或親民黨的角色,所以深盼其在立法院內多拿些席次,能夠扮演更大的反對黨。所以這個時候的台聯,希望在選舉市場上能和民主進步黨有所區隔。民進黨過去喊台獨,近年來則在一些情況之下有所轉軌,這便導致台獨基本教義派的一些支持者,對陳水扁的轉變感到些許失望,在某種程度上面,可能會覺得扁政府的許多政策,似乎施展不開、屢受束縛。當台灣人民對於台灣主權獨立於中國大陸之外的這樣一個觀念逐漸形成一個多數的共識,或者說不再挑戰這樣的問題之後,在面對大陸綜合國力成長、2008年舉辦奧運等等的情況之下,人民所關心期待的,則是台灣和與大陸的互動關係以及台灣的競爭力等問題。

陳水扁過去4年的施政或許有些讓大家不滿意,但是在野黨的表現也不是特別地讓人滿意,結果是陳水扁當選了。這代表泛綠陣營的政治版團實際上已經有了大幅度的擴張,所以這個時候,能夠去取代國民黨或親民黨,扮演更有力的監督的角色,台聯是有希望可以分割這一版塊的。

憲政改造將在政府改造上突破

其次,就陳水扁所提出的憲政改造而言,在政府改造的落實上面,就憲政結構怎麼提升政府的競爭力,而讓行政權能夠運轉順暢,國會監督力量亦能提升,但也不會造成行政立法的僵局。這些部分是比較受到期待而可能在憲政改造中去突破的地方。這些訴求是基於大家在過去這4年下來,比較不能接受的一個憲政運作概況而來。當然這過去4年的問題,也是因為陳水扁對於97修憲體制的認知,和原先修憲者的想法有所差距所造成。這個差別在於總統政治權力的憲法基礎。總統想要實際上的掌握,因而產生實際上的運作和原先修憲可能出現的共治理念出現落差。這一次的總統大選,國民黨也提出了新憲十原則的憲政改造主張,也不排除朝向總統制。所以如何去強化總統在憲法上的權力,我想這是未來的一個重點。總統的憲法上權力一旦要擴增,則重點是在其和行政院之間的關係要如何做處理的問題。雖然說目前民進黨是執政黨,就算在年底大選之後成為國會的多數黨,它所面臨到的,卻仍是總統和行政院院長之間的職權如何劃分的老問題。在法國的話,有總統主持的國務會議,可以做為總統與國會之間的府院協調機制。在台灣目前沒有這樣的機制,所以必須要依賴其他的辦法。比較理想的辦法是:透過黨內的中央常務委員會來解決。但現在的實際狀況並不全然是這樣子的。民進黨中常會的習慣和過去國民黨的不太一樣。民進黨的政黨選舉機器的氣息比較強,要作為國家大政討論協調的機制則比較困難。所以,我想關於這個部分,即讓總統有機會去主持國務會議或行政院院會,是我預測可能的一個憲改方向。。

至於說是不是會採取總統制的方式來解決上述問題,我的推想是不會的,因為,陳水扁已經說要用修憲的方式來解決,而台灣民眾也很習慣立法院和行政院這種對話的形式,雖然說這樣好像有點沒有效率,可是透過立法委員的質詢,某種程度上可以滿足人民政治參與的一個想像。所以說,要用美國的總統制來取代這種既有的制度──半總統制──似乎比較不可能。況且,當今世界上採用總統制比較成功的國家,似乎也只有美國而已。所以,從種種的情況來看,在既有的憲政傳統、人民的政治文化,即喜歡看政治人物在傳播媒體上做秀、行政院與立法院的對抗等等的這些前提之下,讓總統在憲政體制上,能夠介入行政權,和行政院有個協調的機制,我想這應當是未來陳水扁推動憲政改造的一個重點。

公投制新憲將循修憲途徑訂定法源

另外一個重點就是,陳水扁或民進黨過去曾經提到過的公投入憲。公投的議題,在這次大選中表面看起來是挫敗的,但是至少公投這個制度已經建立起來了。就目前的規定來看,公投連署的門檻雖高,但並不特別困難,一般人民去連署公投成案並沒有什麼大障礙。所以這個制度對社會上很多人來說,會是個很好的制度,因為它可以超越政黨、政治派系等等,集合社會力量來直接進行立法的推動。談到公投入憲的議題,我的預測是,陳水扁終就還是要面對兩岸關係與中、美、台關係,以及國內反對黨力量的牽制。所以,公投並不會冒然成為一種憲改的制度,而是先要通過修憲,用來取代現在所謂的任務型國大。至於其他進一步的,如是否要在《憲法》中對公投做限制,或者把現行《公民投票法》的部分條文拿到《憲法》中等等,我認為陳水扁現在並沒有那麼堅決的意圖要去推動。我想,在2006或2008年,先讓公投修憲的條文能夠進去《憲法》,然後讓下一任總統有機會,或在下一屆總統大選之前,先通過任務型國大修憲讓公投修憲入憲,然後再用公民投票的方式,來通過新的憲法草案,是他比較可能採取的作法。

憲政改造當不至於超越紅線

所以,未來修憲的重點應該是在兩部分。一個是總統權力和行政院之間的一個協調機制,在憲政制度上而非政黨內部建立;第二個是在程序上的,如何讓任務型國大的這個制度進一步廢除,把公投的權力還給人民。我想,這些是未來必須做到的。如果說要避免兩岸未來大衝突的話,則可能修憲的幅度,當是先解決程序性的問題,其他的問題則留待以後公投修憲時再做處理。這樣或許是可以拖過2008年這個敏感的時期。這樣看來,面對2008年的挑戰,我想民進黨一定會在憲改的議題上有所發揮與表現。但為了避免不小心觸碰到紅線,我認為未來憲政改造的限制或者說界限,應該就是在這兩個部分。其他的話,就是一些理念上的宣傳而已。

至於關於主權方面的議題,我認為民進黨會讓主動推動的力量,由台聯去扮演。民進黨、陳水扁要扮演的是一個比較中道的角色,特別是因為陳水扁未來沒有連任的壓力,因此對陳水扁來說,如何讓他所承諾的憲政改造,至少在這程序上面的修正能夠完成,就他自己所設定的歷史任務而言,似乎也就在於此了。所以在這種情況之下,我認為大陸方面是不用太過於對台獨問題感到多慮,軍演也可能只是演演戲,兩岸戰爭發生的可能性,就歷史的必然性來講,我認為是沒有。當然,誤判或誤觸扳機的偶然性也很難說。但我希望各位能理解的,就是說,對於未來,可以不用太過於悲觀。

兩岸應以多元形式進行對話

最後要談的一點是,對於陳水扁的當選,大陸到現在,還是沒有辦法把姿態擺得更低一些,對有關一個中國的政策立場,毫無妥協的空間。所以兩岸政府在短時間之內恢復會談或其他形式的接觸,我不是很樂觀。可是,我卻也感覺到兩岸民間,特別是學術之間的交流,是非常頻繁的。台灣的《台灣地區與大陸地區人民關係條例》已經修正納入複委託的機制。未來兩岸政府通過民間形式或採第2、3渠道等多管道、多角的相互訊息流通,我想是一個比較可行的做法。在這個時候我所期待的,正是兩岸的民間社會能扮演起交流、疏導兩岸關係的角色。或許在未來年輕世代的兩岸學者之間,能夠慢慢建立起共識,以交流彼此的經驗,然後在台灣比較能做到的,就是透過選舉等方式,去影響兩岸政策的制定和推行。

以上這就是我對未來四年兩岸關係發展的一個初步想法。

(本文為作者2004年7月28日於上海台灣研究所,就該所與中華大學行政管理學系之交流座談會上的發言。由國立東華大學公共行政研究所大陸與兩岸組研究生郭展瑋記錄)

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作者簡介
中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。
2001 臺大優秀青年獎,2002年財團法人彭明敏文教基金會暨紀念陳同仁先生台灣研究博士論文獎,2011-2013 中華大學優良教師獎。
曾任:台灣教授協會法政組召集人。
http://asiademo.org/b5/author/zengjianyuan.htm

 

 

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