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「和平協議」刪除有理?

文 / 戴世瑛律師
【台灣法律網】


國民黨修訂政綱出爐,在兩岸路線上,刪除「推動和平協議」文字。報載理由是準主席吳敦義透露:國民黨為在野政黨,無法簽訂協議,及考量美國對台軍售因素。

惟之前八年執政,「和平協議」終未簽署。至美對台軍售,其依據是「台灣關係法」,主要考慮是防衛需求,與協議未必有關。但何以自2016年8月首將協議寫入黨綱以來,短短不到一年,即面臨被刪改下場?黨內由是異見紛起。為釋群疑,化解歧見,以利團結,在論述上,國民黨恐需多加用心---

身為法律人與黨員,拙見認為,兩岸簽訂「和平協議」,各界所以看法兩極,爭論不止,可想見理由即有:

一、程序具爭議:「和平協議」具體內涵雖未明,但按其所涉「結束兩岸敵對狀態」、「建構兩岸和平穩定發展架構」、「建立軍事互信機制」等,仍屬「兩岸人民關係條例」第4條之2第3項規定之協議文書。目前兩岸協議固均係委託海基、海協兩會協商簽署,無公權力機關自為協商簽署前例。但「和平協議」牽涉外交、軍事與國家安全事項,遠非過去一般事務性協議可比。從合法、專業與效率角度言,除非經法律特殊授權,否則不宜委託民間團體性質的兩會,代為協商簽署。倘若改由雙方政府出面,又不免觸及締約主體身份問題,甚至需考慮導入國際第三方參與見證或監督。在兩岸政治關係定位爭議未解決情況下,彼此要用什麼名義、誰為代表來簽署、誰來監督執行,以確保對等互利,均將影響協議順利達成。

二、民意無共識:不分藍綠執政,我方一再強調民意傾向維持現狀,「和平協議」高度敏感,現階段推出時機不成熟。復按2011年經驗,在社會未達高度共識,兩岸累積足夠互信前,任誰布局相關議題,都將導致群眾支持度陡降,且易遭對手抹紅,不利於勝選。縱是起草《兩岸和平發展基礎協定》的張亞中教授,其著作「中國大陸與兩岸關係概論」中,亦曾詳舉兩岸協商政治性議題的困難(生智文化,2000年4月出版,頁275-279)。就連一貫主張簽署協議的大陸,除擔憂台灣意見整合困難外,內部也有撰文警告,需防止協議被「台獨」勢力利用,將「不統不獨」、「和平分裂」合法化,自縛手腳(參照中國人民大學兩岸關係研究中心主任王英津著,「國民黨新政綱的兩大亮點」,2016/09/12中央網路報即時新聞)。故從現實條件評估,協議顯欠缺可行性。

三、礙難法制化:兩岸協議如何定位,雙方法制向無明確規範。之前「為簽而簽」、「重量不重質」結果,累積諸多問題,甚至引發學運抗爭。同理,關於「和平協議」性質,究屬「國際條約」、「準國際條約」或其他?應直接適用,或比照準用國際法規範?民意如何參與監督,並行使同意權?國內立法配套,與行政措施如何接軌落實?以上疑義未解前,冒然推動締約,必然又將淪為擾攘不休。

四、國際有疑慮:兩岸關係現狀變更,必然牽動區域和平。據日本學者石井明指陳,兩岸簽訂「和平協議」,將會降低美國承諾保衛台灣必要性,甚至影響日美同盟狀態(參照氏著,「中國邊境的戰爭真相」,八旗文化,2016年10月,頁314),不可不慎﹗

綜上而論,力推「和平協議」,非務實之舉。惟衡諸該協議,雖非「安全保證書」,但其所可能帶來兩岸關係制度化,降低雙方衝突機率,甚至結束敵對狀態的正面效應,卻不容否認或小覷。新政綱以廣義的「深入研討兩岸和平願景」,包容而不排斥協議的方式作表述,仍不失為一理性妥協的作法。

可惜的是,黨綱草案僅消極刪除「和平協議」,重申「一中各表」,而不見其他較具創意、富有亮點的新論述,是否意味著國民黨經歷挫敗,仍舊「馬規吳隨」,欲走回過去「由下而上,先經後政,先易後難」的路線?果此,能否得到早已不耐兩岸僵局,亟待突破的對岸與台灣民眾所信賴支持,重返執政,勢將面臨考驗﹗(原文載於2017/8/15蘋果日報網路論壇)

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作者簡介
戴世瑛律師
臺灣執業律師、政治大學法學碩士、北京中國人民大學法學博士、大陸國家司法考試及格

經歷:台中律師公會大陸法令研究委員會主任委員、律師公會全國聯合會大陸法令研究委員會委員、2005年6、7月廈門大學講授「臺灣法制概論」。2006年9、10月天津南開大學講授「臺灣法制概論」、2010年10月13-27日北京師範大學講授「區際刑法--臺灣刑事法問題」、亞洲大學「大陸法制概論」兼任講師、雲林科技大學科技法律研究所「中國大陸法律」兼任助理教授級專技人員。

E-mail:tai0910@seed.net.tw

 

 

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