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【新聞疑義1518】禁用生煤及石油焦,違憲?

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

雲林縣議會三讀通過禁用生煤及石油焦自治條例,經濟部能源局長林全能表示,自治條例若與憲法或中央法規抵觸,行政院可函告無效,雲林自治條例違反空汙法「事實很明確」。經濟部法規會指出,若自治條例有罰則,應報行政院與中央主管機關核定後發布,若沒罰則,則要報中央主管機關轉行政院備查;一旦與憲法或中央法規抵觸,可函告無效。經濟部法規會指出,地方政府對抵觸有疑義,可聲請司法院解釋。禁煤條例目前有可能發展成「地方與中央的權責爭議」。林全能表示,訂定自治條例是地方政府權利,空汙法也明訂,地方政府可制定空氣品質排放標準,但不能禁止特定能源使用。雲林縣的自治條例禁用生煤及石油焦,違反空汙法的事實很明確。林全能指出,經濟部已多次說明,地方政府自治條例禁用生煤及石油焦違法,若雲林縣政府還要繼續「走下去」,中央主管機關會依相關管道處理。能源局表示,環保規範仍需兼顧民生用電需求與經濟發展前提,禁燒生煤政策恐嚴重影響民眾用電權益。經濟部支持地方提升空氣品質,可調高或訂定較嚴格排放標準,但非以強制手段禁止使用特定能源,否則短期內馬上執行且沒有替代方案,影響很大 (聯合報104年5月16日報導:經部:違反空汙法 自治條例無效)。

在環保團體監督及六輕工會陳情的拉鋸中,雲林縣議會昨在十分鐘內,審議通過爭議性的「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」,成為首個禁用生煤及石油焦自治條例縣市,為國內產業界投下震撼彈。雲林縣開了「禁煤」第一槍,台中市政府正草擬相關條例,預計七月送台中市議會審議,另外還有嘉義、台南、彰化等四縣市準備跟進禁用生煤及石油焦,是否會擴大「禁煤」效應,讓各界關切。雲林縣長李進勇說,通過條例不代表成功,中央可能駁回自治條例,他已做好心理準備,向中央據理力爭,如果努力仍未獲通過,將會「自我了斷」負責,但不願進一步說明自我了斷的內容(聯合報104年5月16日報導: 禁用生煤、石油焦 雲林開第一槍)。


【疑義】

一、禁用生煤及石油焦,有其必要,但是否違反符合比例原則中的損害最小原則

按已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第12條:「一本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。二本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟,應包括為達成下列目的所必要之措施:(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率,並促進兒童之健康發育;(二)改良環境及工業衛生之所有方面;(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病;(四)創造環境,確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」所明定之「身心健康權」,是一項全部包含在內的權利,也包含決定健康的基本因素(如享有適當的衛生條件、充足的安全食物),而且是權利也是自由(自由包括掌握自己健康和身體的權利,包括性和生育上的自由,以及不受干擾的權利),而其實現,乃要求「為全面實現健康權採取適當的法律、行政、預算、司法、促進及其他措施」。

是基於身心健康權,禁用生煤及石油焦,有其必要;惟如有另一手段可以達到該目的(註一)而且對人民損害最小,是否較符合比例原則中的損害最小原則呢(報導指出:經濟部支持地方提升空氣品質,可調高或訂定較嚴格排放標準,但非以強制手段禁止使用特定能源,否則短期內馬上執行且沒有替代方案,影響很大)?

二、禁用生煤及石油焦,僅以自治條例規範,是否違反法律保留原則?

次按雲林縣政府,固得依地方制度法第19條第9款第2目:「下列各款為縣 (市) 自治事項;九、關於衛生及環境保護事項如下:(二) 縣 (市) 環境保護。」、第25條:「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權,制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過,並由各該行政機關公布者,稱自治條例;自治法規由地方行政機關訂定,並發布或下達者,稱自治規則。」等相關規定,制定「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」。

惟依地方制度法第26條第4項:「自治條例經各該地方立法機關議決後,如規定有罰則時,應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布;其餘除法律或縣規章另有規定外,直轄市法規發布後,應報中央各該主管機關轉行政院備查;縣 (市) 規章發布後,應報中央各該主管機關備查;鄉 (鎮、市) 規約發布後,應報縣政府備查。」、第30條第1項:「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。」之規定,自治條例經各該地方立法機關議決後,如規定有罰則時,應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後始得發布;如自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸而無效者,行政院或中央各該主管機關自不得核定。

換言之,林全能所表示「空汙法也明訂,地方政府可制定空氣品質排放標準,但不能禁止特定能源使用」如無誤,雲林縣的自治條例禁用生煤及石油焦,自是違反空污法,行政院或中央各該主管機關自不得核定。

縱使林全能所表示「空汙法也明訂,地方政府可制定空氣品質排放標準,但不能禁止特定能源使用」有誤,雲林縣的自治條例禁用生煤及石油焦,沒有違反空污法,問題是禁用生煤及石油焦,涉及人民營業自由、財產權等人民基本自由與權利之限制甚距,僅以自治條例規範,是否違反法律保留原則?

三、以上,有賴雲林縣政府,聲請解釋憲法時,釐清之,而非雲林縣政府「自我了斷」

以上,有賴雲林縣政府,依司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款:「有左列情形之一者,得聲請解釋憲法:一、中央或地方機關,於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機關之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者。」之規定,聲請解釋憲法時,釐清之。而非「自我了斷」。


【註解】
註一: 雲林縣為懸浮微粒(PM10)三級防制區,為有效降低縣內工廠產生之懸浮微粒、硫氧化物及氮氧化物等污染物,特制定自治條例及加嚴標準分別從源頭及管末進行管制,期有效削減空氣污染物產生量,以改善空氣品質、維護人民健康(http://news.cts.com.tw/nownews/society/201504/201504031600323.html#.VVdKNcEVHIU )。

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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