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【新聞疑義517】大樓一直蓋,「暗無天日」怎麼辦?

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

房地產建案不斷推出,許多建案號稱高樓景觀絕佳,但在炫人的廣告背後,周邊住戶擔心「日照權」、「景觀權」遭剝奪,紛紛向環保署陳情,要求政府拿出對策。環保署表示目前仍難以管理,但承諾明年的世界地球日前提出對策,包括日照權、景觀權在內的環境權綱領草案,未來立法管理。環保署最近接獲許多民眾要求爭取「日照權」、「景觀權」的陳情或檢舉案,有大安區民眾指控師大附近擬興建38層大樓,不但破壞環境生態,也妨礙鄰居的「日照權」、「景觀權」。也有淡水、新店民眾向環保署陳情指出,房地產建案一棟比一棟高,棟棟都聲稱是「水岸第一排」、「景觀最前線」,夾在其中的矮建築照不到陽光,也看不到原本水岸風景。就連環保署旁兩旁也已預定興建30樓高樓,官員私下擔心,一旦興建完成,環保署恐怕也會「暗無天日」。環保署副署長邱○彥說,查遍目前所有法令,都找不到有關「日照權」的規範和定義;只有在建築技術規則建築設計施工編第23條第2項規定: 「依本條興建之建築物在冬至日所造成的日照陰影,應使鄰近基地有一小時以上之有效日照」。同規則施工篇第40條也規定:「住宅至少應有一居室之窗,可直接獲得日照」。另在景觀權部分,行政院曾於94年3月將景觀法草案送立法院審議,並將景觀權定義為「指人視覺所及的自然及人文地景,包括自然生態、人為環境及生活文化景觀」,但迄今未立法通過。 邱○彥說,環保署承諾明年4月22日世界地球日前,會擬出一套包括日照權、景觀權在內的環境權綱領草案,並舉辦大型活動宣導;在此之前,環保署將與法界和縣市政府會商,確定日照權、景觀權的主管機關和相關法令,評估是否將日照權、景觀權納入憲法或環境基本法,或另以法律定之,以符合人權要求(聯合晚報100年9月14日報導:與高樓「爭光」 居民要求日照權)。


【疑義】

按採光權,雖業於民法第851條:「稱不動產役權者,謂以他人不動產供自己不動產通行、汲水、採光、眺望、電信或其他以特定便宜之用為目的之權。」所明定,惟其取得,除依民法第852條:「不動產役權因時效而取得者,以繼續並表見者為限。前項情形,需役不動產為共有者,共有人中一人之行為,或對於共有人中一人之行為,為他共有人之利益,亦生效力。向行使不動產役權取得時效之各共有人為中斷時效之行為者,對全體共有人發生效力。」為之外,自應依設定登記為之(民法第758條參照)。

又有關日照、採光之債權,也非不得依租賃、使用借貸或無名契約等取得,惟其取得,通常將付出不少代價,實非都市地區內公寓大廈之住戶,所能負擔。

而民法相鄰關係中,民法第774條雖規定,土地所有人經營事業或行使其所有權,應注意防免鄰地之損害,惟從臺灣高等法院96年度上易字第242號民事判決:「次按民法第774條固規定:「土地所有人經營工業及行使其他之權利,應注意防免鄰地之損害。」,惟查該條立法目的在於「按土地所有人經營工業及行使其他之權利,如有利用鄰地之情形,自不應專謀自己之利益,而致鄰地有所妨害。故應注意防免鄰地之損害,以昭允協。」。其立法本旨非在強調防免損害之注意義務,而在注意公益與私益調和並判斷土地所有人行使所有權有無過當而不符合比例原則,簡言之,應判斷重點在土地所有人行使權利不得對鄰地為過度干擾。(蔡明誠教授,民法物權篇不動產所有權修正草案探討,台灣本土法學89期,2006.12參照)。申言之,在本條僅要求土地所有人之注意義務範圍限於其經營事業時,須採取必要之安全措施,避免對鄰地造成過度干擾,以防止鄰地房屋或他人生命財產遭受損害,但並非涵蓋至任何與直接行使所有權行為無關之財產上之損害,而均須由被告承擔。職是,上訴人依該條對於鄰地損害之防免義務應認不包含「防止竊賊趁機(即建興大樓)入鄰地之屋行竊乙事」,自為當然之理。否則交易成本必無限度之擴張,如此又豈是該條原來立法之本旨所在。」觀之,僅要求土地所有人之注意義務範圍限於其經營事業時,須採取必要之安全措施,避免對鄰地造成「過度干擾」,以防止鄰地房屋或他人生命財產遭受損害,苟未對鄰地造成「過度干擾」,縱認民法第774條是民法第184條第2項所稱「保護他人的法律」,也難以請求損害賠償。

而前開所稱「過度干擾」,違反建築技術規則建築設計施工編第23條第2項:「依本條興建之建築物在冬至日所造成之日照陰影,應使鄰近基地有一小時以上之有效日照。」規定者,或屬之。是在第三代人權中的「環境權」,尚未以法律及符合授權明確性之法規命令明文(目的從實務看來,大都通過施行法使國際人權法國內化,並賦予其優先於其他法律而適用之地位),全面尊重、保護及實現之前,有關日照、採光權利之保障,只能以「設定取得不動產役權」或「依租賃、使用借貸或無名契約等取得日照、採光之債權」或「在鄰地造成過度干擾時,以民法第184條第2項、第774條之規定請求之」了。

至於景觀權,更慘,除以「設定取得不動產役權」或「依租賃、使用借貸或無名契約等取得景觀之債權」外,似乎也無相關法令(註一),足以推論得以民法第184條第2項、第774條之規定請求之。


【註解】
註一:最高行政法院100年度裁字第1904號裁定:「三、本院查:(一)「人民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當,致損害其權利或利益者,得依本法提起訴願。但法律另有規定者,從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經依訴願法提起訴願而不服其決定,或提起訴願逾三個月不為決定,或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者,得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此,行政處分相對人以外之利害關係第三人,主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益,亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係,應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。亦即,如法律已明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可得特定之人,授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者,其規範目的在於保障個人權益,固無疑義;如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,即應許其依法請求救濟。(司法院釋字第469號解釋理由意旨參照)(二)原裁定以抗告人非法律上利害關係人,而駁回其訴,其理由略謂:1.本件係由實施者元利公司依都市更新條例第19條規定,申請系爭更新計畫案,報請相對人核定,嗣經相對人於99年2月5日以府都新字第09930060502號函核定實施者元利公司實施,抗告人並非原處分之相對人,亦非該都市計畫更新單元內土地及建築物所有權人或相關權利人,而僅係附近之居民。本件原處分僅係核定實施者擬具之系爭更新計畫案,尚未就其開發行為即建造執照之核發予以核准。再者,原處分與建造執照之核發有間,尚無涉及日照、景觀、深開挖等建築部分,抗告人自行預設因本案之核定,將影響其通行便利、日照、景觀、公共設施等環境權及因本案基地深開挖造成鄰房受損,有房屋安全等生命權、財產權受影響,均非現實上已發生之直接損害,僅係單純經濟上、感情上之反射利益,因此,抗告人等對本件訴訟仍不具法律之利害關係。 2.又本案為實施者依都市更新條例及其他相關規定,申請相對人核准其所提出之更新計畫案,實施者所持依據為都市更新條例及其他相關規定,並非建築法之規定,要難謂本件訴 訟屬「建築法」上之鄰人訴訟。又所謂第三人效力之處分,必然是行政處分對被處分人為授益而對第三人造成「負擔」,且該第三人依規範保護理論得從相關法條解釋出有公法上之權利,即在其個人法益受侵害方式及被保護主體範圍都可明確釐清之情形下,始肯認其在處分效力下而有訴訟法上之地位。然抗告人現實上並無因原處分而致法律上產生任何負擔或損害之存在,抗告人所稱其權益將受害,均屬片面臆測、想像之詞,既無現實負擔或損害,原處分自與第三人效力之處分無涉。抗告人充其量僅有經濟上、事實上利害關係。3.就「保護規範理論」而言,須與具體法規範結合觀察,始能自該具體法規文義中,尋找出是否合於「法律係為公共利益或一般國民福祉而設之規定」、「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨」及「許其依法請求救濟」等要件。而關於都市更新條例部分,其第1條規定「為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,特制定本條例。」足見係屬「為公共利益或一般國民福祉而設之規定」,惟綜觀全法,亦僅於第32條第1項有土地所有權人及其他條文所定之權利關係人(第38條第2項之地役權人補償爭議、第39條第3項之土地所有權人、合法建築物所有權人、地上權人、永佃權人或耕地三七五租約承租人對價值異議及第41條違章建築物之異議等準用第32條規定),對於權利價值部分,得依法提起行政救濟,有保障更新單元內「特定人」之規定外,尚難認定更新單元「外」之抗告人屬於法律上利害關係人。從而,抗告人為更新單元「外」附近居民或臺北市民,均非都市更新條例規定所保護之對象,自無公法上之權利或利益受有損害可言。抗告人既非本件原處分之相對人,且就該處分亦無法律上利害關係,其就原處分僅能認為具有經濟上、事實上之利害關係,尚難認為因原處分直接受有損害,自不得以利害關係人之身分提起訴願或行政訴訟,訴願機關認抗告人並非法律上利害關係人,為不受理之決定,洵無不合;抗告人提起行政訴訟,於法未合等語。固非無見。(三)惟依都市更新條例第44條第3項授權訂定之都市更新建築容積獎勵辦法第7條規定:「更新單元之整體規劃設計對於都市環境品質、無障礙環境、都市景觀、都市防災、都市生態具有正面貢獻,或採智慧型建築設計,其標準高於都市計畫、消防、建築及其他相關法令規定者,得給予容積獎勵,其獎勵額度以法定容積百分之二十為上限。但配合都市發展特殊需要而留設之大面積開放空間、人行步道及騎樓,其容積獎勵額度不在此限。」、臺北市都市更新自治條例第19條第2款第5目規定:「△F5:考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、開放空間廣場、人行步道、保存具歷史、紀念性或藝術價值之建築及更新單元規模等因素,並符合下列規定者,得依主管機關所定之更新單元規劃設計之獎勵容積評定基準表規定核計應得之獎勵容積:1.適用臺北市土地使用分區管制規則綜合設計放寬與容積獎勵者,不適用本目開放空間廣場及人行步道之容積獎勵。2.留設開放空間廣場及人行步道部分,應無償提供予不特定公眾使用,且不得設置屋簷、雨遮、圍籬或其他障礙物」、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2條:「更新單元規劃設計之獎勵容積,依下列規定核計:獎勵容積評定因素:一、考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、無障礙環境、都市防災。評定基準:建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、無障礙環境、都市防災。……」,可知主管機關給予更新單元內之建築基地容積獎勵,須考量更新    單元之整體規劃設計與「鄰近地區建築物」之量體、造型、色彩、座落方位相互調和,其規範保護範圍顯包含更新單元「外」鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益,而非限於更新單元「內」土地或建物權利人之財產權。原處分既核給系爭更新計畫案△F5-1(建築設計與鄰近地區建築物相互調和、無障礙環境及都市防災之獎勵容積):984.65平方公尺(見原審卷附原證18第1頁),則抗告人等鄰近地區居民,就系爭更新計畫案之建築設計與鄰近地區建物能否調和?是否可能造成鄰損災情?是否有礙其居住環境品質?似難謂無法律上利害關係。何況抗告人既係主張原處分不當核給實施者元利公司超額容積獎勵,違反都市更新建築容積獎勵辦法第7條、臺北市都市更新自治條例第19條、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2條等規定,因而使元利公司得深入開挖至地下7層,及興建地上38層、142公尺之超高大樓,形成巨大突兀建物,破壞當地平緩之天際線與周遭建築之協調感及平衡關係;且各抗告人之住家分別距離系爭計畫案約4公尺至442公尺不等,相對人准予元利公司實施系爭更新計畫案,將影響抗告人等鄰近居民通行便利、防災、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權益,並影響鄰人之生命、財產權益,不應獲得建築容積獎勵等情,即已於起訴狀表明有違法行政處分存在,致損害其權利或法律上之利益,揆諸行政訴訟法第4條第1項規定之起訴要件,尚無不合。原裁定漏未審酌前揭法令,遽認抗告人非法律上利害關係人,並以抗告人起訴不合訴訟要件,駁回其訴,容有未洽。」所肯認者,乃以規範性理論肯認「更新單元「外」鄰近地區居民」為法律上利害關係人,而得提起本案訴訟,與日照權、景觀權之肯認尚屬有間,而且台灣是成文法國家,若無法律或符合授權明確性之法規命令明文予以保障,自難以獲得救濟。

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、定豐地產開發有限公司專業顧問、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
作品:
1.地籍圖重測後疑義處理之初探(獲臺北市政府評審為93年度員工平時自行研究案佳作)。
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